Trần Thu Thủy

Viện Chiến lược và Chính sách tài chính, Bộ Tài chính

Khu vực kinh tế chưa được quan sát ở quy mô lớn sẽ gây ra các tác động tiêu cực đến thu ngân sách và tăng trưởng kinh tế. Nhiều nghiên cứu trên thế giới thời gian qua tập trung vào ước lượng quy mô và các yếu tố quyết định đến kinh tế ngầm, kinh tế phi chính thức ở các quốc gia và khu vực; đồng thời cũng cho thấy sự quan tâm của các quốc gia với việc kiểm soát và giảm thiểu các hoạt động kinh tế này. Bài viết sẽ phân tích xu thế phát triển và các giải pháp để kiểm soát, thu hẹp quy mô khu vực kinh tế chưa được quan sát ở các quốc gia trên thế giới, đồng thời rút ra một số hàm ý chính sách cho Việt Nam.

Từ khóa: Kinh tế chưa được quan sát, kinh tế ngầm, kinh tế phi chính thức.

The shadow economy on a large scale can cause negative impacts on state budget revenue and economic growth. Many studies focus on estimating the size of the shadow economy and main factors affecting underground economic activities in countries and religions; as well as present countries’ interest to control and minimize these activities. The article will analyze development trends and solutions to control and narrow the underground economy in countries; and propose some recommendations for Vietnam.

Keywords: The shadow economy, the underground economy, the informal economy.

1. Quy mô và nhân tố tác động khu vực kinh tế chưa được quan sát tại một số quốc gia trên thế giới

Kinh tế chưa được quan sát trong các nghiên cứu thường được gọi là kinh tế bóng tối, kinh tế phi chính thức, kinh tế ngầm… Đến nay vẫn chưa có cách định nghĩa và đo lường thống nhất về kinh tế chưa được quan sát, cũng như chỉ ra sự khác biệt rõ ràng giữa các thuật ngữ này. Các tổ chức quốc tế, các phân tích đưa ra nhiều định nghĩa khác nhau phụ thuộc vào mục tiêu và số liệu nghiên cứu. Bởi vậy, trong bài viết này, các cụm “kinh tế chưa được quan sát”, “kinh tế bóng tối”, “kinh tế phi chính thức”, “kinh tế ngầm” được sử dụng thay thế cho nhau.

Theo Sung, Awasthi và Lee (2017), một định nghĩa được chấp nhận rộng rãi và được thông qua bởi Hệ thống tài khoản quốc gia vào năm 1993, sau đó được đưa vào sổ tay của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) về đo lường nền kinh tế không được quan sát năm 2002, đó là các hoạt động có thể mang lại hiệu quả về mặt kinh tế và hợp pháp (theo nghĩa là tuân thủ các tiêu chuẩn hoặc quy định nhất định), nhưng cố tình che giấu với các cơ quan chính quyền vì những lý do: (i) Tránh phải trả thuế thu nhập, thuế giá trị gia tăng (GTGT) hoặc các loại thuế khác; (ii) Tránh việc phải trả các khoản đóng góp an sinh xã hội; (iii) Tránh phải đáp ứng các tiêu chuẩn pháp lý nhất định như mức lương tối thiểu, số giờ làm việc tối đa, tiêu chuẩn an toàn hoặc y tế…; (iv) Tránh tuân thủ các thủ tục hành chính nhất định, chẳng hạn như hoàn thành bảng câu hỏi thống kê hoặc các biểu mẫu hành chính khác (Ủy ban cộng đồng châu Âu, 1993).

Kết quả ước lượng của các nghiên cứu thực nghiệm về quy mô và các yếu tố quyết định đến mức độ khu vực kinh tế chưa được quan sát tại các nhóm nước và khu vực trên thế giới cho thấy một số đặc điểm và xu thế:

(i) Kinh tế chưa được quan sát là hiện tượng phổ biến tại các quốc gia trên thế giới, nhưng quy mô có xu hướng giảm dần. Schneider, Buehn và Montenegro (2010) đo lường quy mô kinh tế ngầm của 162 quốc gia trong giai đoạn 1999 - 2007, chỉ ra mức bình quân có trọng số là 17,1% GDP và bình quân không trọng số là 33,0% GDP. Xét về xu hướng theo thời gian, quy mô kinh tế ngầm giảm dần, từ mức trung bình không trọng số 34,0% GDP năm 1999 xuống còn 31,2% GDP năm 2007.

Ước lượng gần đây của Medina và Schneider (2018) cho kết quả quy mô kinh tế ngầm tại 158 quốc gia trên toàn thế giới năm 2015 là 27,78% GDP, bình quân giai đoạn 1991 - 2015 là 31,9% GDP. Medina và Schneider (2018) phân loại 158 nước trong nghiên cứu của mình thành các nhóm theo khu vực địa lý và thu nhập, kết quả đều cho thấy sự giảm dần của kinh tế ngầm tại tất cả các nhóm trong giai đoạn 1991 - 2015. Tính trung bình cả 158 quốc gia, kinh tế ngầm giảm từ 35,8% GDP giai đoạn 1991 - 1995 xuống còn 28,1% GDP giai đoạn 2011 - 2015.

Hình 1. Quy mô kinh tế ngầm trên thế giới bình quân các giai đoạn

Đơn vị: % GDP

Nguồn: Tính toán từ kết quả của Medina và Schneider (2018)

(ii) Các nước thu nhập thấp có mức độ kinh tế ngầm lớn hơn các nước thu nhập cao. Theo ước lượng của Schneider (2007), quy mô kinh tế ngầm trung bình năm 2004 - 2005 tại là 36,7% GDP tại các nước đang phát triển; 38,8% GDP tại các quốc gia chuyển đổi và 14,8% GDP tại các nước OECD. Tương tự, theo tính toán từ kết quả của Medina và Schneider (2018), các nước thu nhập thấp có quy mô kinh tế ngầm cao nhất, bình quân các năm 1991 - 2015 ở mức 42% GDP; tiếp đến là các nước mới nổi với mức bình quân 31,9% GDP; thấp nhất là kinh tế ngầm ở các nước phát triển với 17% GDP.

(iii) Các yếu tố về mặt thể chế và chính sách công (gồm cả chính sách thuế) đóng vai trò quan trọng trong việc giải thích mức độ kinh tế chưa được quan sát trên thế giới. Nghiên cứu với 162 quốc gia, Schneider, Buehn và Montenegro (2010) đã cho thấy sự tham gia vào các hoạt động kinh tế ngầm vì nhiều lý do, trong đó quan trọng nhất là hành động của chính phủ, đặc biệt là thuế và các quy định. Gánh nặng thuế ngày càng tăng (cả thuế trực tiếp và gián tiếp), các quy định (về thị trường lao động), chất lượng hàng hóa - dịch vụ công, cũng như mức độ phát triển của kinh tế chính thức là những yếu tố quyết định quy mô kinh tế ngầm.

Bảng 1. Những yếu tố chính làm tăng kinh tế ngầm trong các nghiên cứu thực nghiệm

Chú thích: (1) Các mô hình ước lượng có “tinh thần thuế” là biến giải thích độc lập

(2) Các mô hình không có biến “tinh thần thuế”

(*) Giá trị trung bình tính từ 15 nghiên cứu thực nghiệm

(**) Giá trị trung bình tính từ 28 nghiên cứu thực nghiệm

Nguồn: Schneider (2007)

Bảng 1 cho thấy, sự gia tăng gánh nặng thuế và đóng góp an sinh xã hội là yếu tố đóng góp quan trọng nhất vào sự gia tăng của kinh tế ngầm, giải thích 35 - 52% phương sai của biến kinh tế ngầm.

Tuy vậy, bên cạnh các yếu tố tác động chung, quy mô kinh tế chưa được quan sát còn phụ thuộc các yếu tố cụ thể của từng quốc gia và khu vực. Chẳng hạn, tại khu vực Caucasus và Đông Á, Abdih và Medina (2013) ước lượng, các nhân tố chính quyết định quy mô kinh tế ngầm tại khu vực này bao gồm gánh nặng thuế, thị trường lao động chậm điều chỉnh, chất lượng thể chế thấp và các quy định quá mức trên thị trường tài chính và sản xuất. Mặc dù vậy, tầm quan trọng của từng yếu tố theo các quốc gia là khác nhau. Chất lượng thể chế là yếu tố quan trọng nhất tại Azerbaijan và Tajikistan, trong khi gánh nặng về các quy định trên thị trường tài chính và sản phẩm là quan trọng nhất tại Armenia, Georgia, Kazakhstan và Kyrgyz Republic.

(iv) Quy mô kinh tế chưa được quan sát ở mức cao sẽ dẫn đến các tác động tiêu cực như cơ sở thuế giảm xuống, số lượng và/hoặc chất lượng hàng hóa công cộng thấp hơn, sự biến dạng trong cạnh tranh thị trường, sự suy thoái của các thể chế kinh tế và xã hội. Thông qua các kênh này, kinh tế ngầm cũng làm giảm tăng trưởng kinh tế (Ernst & Young, 2016). Mặc dù kinh tế ngầm, kinh tế phi chính thức cũng có thể có một số tác động tích cực, nhưng các hậu quả không mong muốn dường như lớn hơn. Bởi vậy, theo Ernst &Young (2016), điều quan trọng là phải tìm kiếm các công cụ và giải pháp có thể làm giảm các hoạt động kinh tế ngầm, kinh tế phi chính thức.

2. Các chính sách để kiểm soát, giảm thiểu quy mô khu vực kinh tế chưa được quan sát ở một số quốc gia

Kinh tế ngầm tại các quốc gia xuất phát từ nhiều nguyên nhân như gánh nặng thuế, chất lượng thể chế và quản trị nhà nước… Tuy vậy, thực hiện các cải cách toàn diện về thể chế hay cải cách hệ thống thuế tại các quốc gia thường đòi hỏi các quá trình phức tạp và mất nhiều thời gian (Ernst & Young, 2016). Trong khi đó, các biện pháp cải cách từng phần hoặc tập trung vào giải quyết các rào cản có thể không hiệu quả với việc giảm các hoạt động kinh tế ngầm (Sung, Awasthi và Lee, 2017). Thay vào đó, các chính sách công để tăng cường mức độ phổ biến của thanh toán không dùng tiền mặt tương đối dễ thực hiện hơn (Ernst & Young, 2016). Tiền mặt là yếu tố thúc đẩy các hoạt động kinh tế ngầm. Do đó, nhiều quốc gia đang thực hiện phối hợp nhiều biện pháp để khuyến khích báo cáo các giao dịch bán hàng và sử dụng các hệ thống thanh toán ngân hàng, đồng thời hạn chế các giao dịch tiền mặt trong phạm vi có thể.

Trong các chiến lược để thúc đẩy giao dịch không dùng tiền mặt, các chính sách thuế và biện pháp quản lý thuế là bộ phận quan trọng. Hệ thống thuế vừa có thể cung cấp các khuyến khích để người dân chuyển sang các phương thức thanh toán không dùng tiền và cũng có thể tạo ra các rào cản với việc sử dụng tiền mặt. Tuy vậy, thay vì thực hiện các cải cách thuế lớn, Sung, Awasthi và Lee (2017) nhấn mạnh, các biện pháp tăng cường tuân thủ luật thuế sẽ làm giảm kinh tế ngầm và đồng thời góp phần xử lý các nguyên nhân của kinh tế ngầm ngoài các vấn đề về thuế.

Trong những năm gần đây, nghiên cứu về các biện pháp chính sách để thu hẹp kinh tế ngầm, kinh tế phi chính thức thường tập trung vào các giải pháp về thuế (Sung, Awasthi và Lee, 2017; Awasthi và Engelschalk, 2018; Ernst & Young, 2016; OECD, 2017...). Các giải pháp này có thể chia làm 3 nhóm: Hạn chế giao dịch tiền mặt, tăng cường thực thi thuế và khuyến khích tuân thủ thuế.

2.1. Các biện pháp hạn chế giao dịch tiền mặt

[1] Hạn mức thanh toán tiền mặt

Hạn mức thanh toán tiền mặt là biện pháp được sử dụng phổ biến ở các nước thuộc Liên minh châu Âu (EU). Các quốc gia EU đã thiết lập giới hạn về giá trị giao dịch hàng hóa và dịch vụ bằng tiền mặt (cao nhất là 12.700 EUR tại Cộng hòa Séc và mức thấp nhất là 1.300 EUR tại Đan Mạch). Tuy nhiên, Sung, Awasthi và Lee (2017) chỉ ra hiệu quả của việc đặt ra các hạn chế trong giao dịch tiền mặt là không rõ ràng và khó có thể kiểm chứng liệu rằng các giao dịch có được chia nhỏ để tránh các quy định hay không.

[2] Thuế đánh vào giao dịch rút và gửi tiền mặt tại ngân hàng

Đây là cách đơn giản nhất để tạo ra chi phí khi sử dụng tiền mặt. Tuy vậy, khi áp dụng đánh thuế đối với việc rút và gửi tiền mặt tại ngân hàng (Awasthi và Engelschalk, 2018) lại có một số vấn đề, đó là: (i) Cộng đồng doanh nghiệp tại nhiều nơi (như Ấn Độ, Pakistan, Jamaica và Hy Lạp) có xu hướng phản đối việc đưa ra các loại thuế như vậy bởi lo ngại thuế làm giảm tiền mặt có sẵn để mua hàng, từ đó tác động tiêu cực đến thương mại; (ii) Đánh thuế khi rút tiền mặt có thể tạo ra mâu thuẫn với nỗ lực tăng cường sử dụng dịch vụ ngân hàng cho hoạt động kinh doanh hằng ngày. Thuế rút tiền mặt được cho là có thể làm gia tăng quan niệm khá phổ biến ở nhiều nước đang phát triển rằng sử dụng tài khoản ngân hàng có nhiều nhược điểm hơn ưu điểm; (iii) Mức thuế áp thường nhỏ có thể dẫn đến hoài nghi khả năng tác động đến hành vi thanh toán.

Thực tiễn các quốc gia cho thấy, đánh thuế đối với gửi và rút tiền mặt thông qua các tổ chức tài chính đều không đạt được kết quả như mong đợi (Awasthi và Engelschalk, 2018). Ngược lại, những tác động bất lợi tiềm tàng của việc đánh thuế và sự phản đối của các doanh nghiệp và người tiêu dùng càng làm cho việc đánh thuế tiền mặt có rủi ro cao. Với những hạn chế trên, một số quốc gia gần đây có xu hướng đưa ra các yêu cầu báo cáo giao dịch tiền mặt thay vì áp dụng thuế với tiền mặt1.

[3] Các biện pháp khuyến khích sử dụng thẻ thanh toán trong các giao dịch

Khuyến khích sử dụng thẻ thanh toán trong các giao dịch giữa doanh nghiệp với người tiêu dùng là một biện pháp khả thi để hạn chế người tiêu dùng thực hiện các giao dịch tiền mặt. Hàn Quốc đã đi tiên phong trong thực hiện ưu đãi thuế cho sử dụng thẻ để thanh toán. Người tiêu dùng cá nhân có thể được khấu trừ thuế thu nhập một tỷ lệ tính trên giá trị mua hàng thanh toán bằng thẻ tín dụng hoặc séc. Khi hệ thống được ban hành vào năm 1999, 10% sử dụng thẻ tín dụng hoặc séc tối đa 3 triệu KRW (khoảng 2.900 USD) có thể được khấu trừ. Nhờ đó, trong giai đoạn 1998 - 2003, tăng trưởng sử dụng thẻ tín dụng hằng năm đã tăng vọt 57,6% về số lượng giao dịch và 47,7% về tổng giá trị. Năm 2004, ưu đãi thuế giảm xuống khi việc sử dụng thẻ tín dụng ngày càng phổ biến. Tính đến năm 2013, có khoảng 15% giao dịch sử dụng thẻ tín dụng trên 25% tổng thu nhập từ tiền lương đủ điều kiện để được khấu trừ.

Các quốc gia khác cũng đã đưa ra các biện pháp để khuyến khích người tiêu dùng sử dụng các phương thức thanh toán điện tử. Ví dụ, tại Colombia, luật thuế cho phép cá nhân được hoàn 2 điểm phần trăm thuế GTGT khi mua hàng bằng thẻ ghi nợ, thẻ tín dụng, hoặc ngân hàng điện tử cho các sản phẩm và dịch vụ có thuế suất ở mức 5% hoặc 16%. Để mua hàng qua ngân hàng di động, các nhà cung cấp dịch vụ ngân hàng di động phải chia sẻ thông tin cụ thể với cơ quan thuế như cơ sở để tính 2 điểm phần trăm thuế GTGT được hoàn lại, tổng giá trị thuế GTGT được tạo ra và thanh toán trong giao dịch và thông tin về các bên liên quan đến giao dịch.

Nghiên cứu của Ernst & Young (2016) về hiệu quả của các biện pháp khuyến khích thanh toán điện tử cho người tiêu dùng đối các nước Nam Âu cho thấy tác động tích cực với việc giảm quy mô kinh tế ngầm và tăng thu ngân sách. Tuy vậy, trong khi chi phí để thực hiện các ưu đãi là chắc chắn, lợi ích chỉ là ước tính. Do vậy, các biện pháp ưu đãi cho phép chính phủ kiểm soát chi phí hiệu quả hơn nên được chú trọng.

2.2. Các biện pháp tăng cường thực thi thuế

[1] Yêu cầu bắt buộc phát hành hóa đơn tính thuế

Biện pháp này được một số quốc gia đặt ra cho các giao dịch bán hàng có giá trị cao hơn một mức nhất định để tạo ra chứng từ giấy phục vụ công tác quản lý thuế, nhờ đó có thể theo dõi các hoạt động kinh tế ngầm. Một số cơ quan quản lý thuế đã tăng các cuộc kiểm tra tại chỗ các doanh nghiệp, bao gồm cả việc mua thử nghiệm ẩn danh. Chẳng hạn, Tây Ban Nha đã tăng gần gấp đôi kiểm tra giao dịch tiền mặt tại chỗ tại các doanh nghiệp từ 8.700 trường hợp năm 2011 lên 15.700 vào năm 2012 để phát hiện tốt hơn các bất thường. Tại Italy, Argentina và Ecuador, khách hàng được yêu cầu mang theo hóa đơn trong một thời gian nhất định sau khi rời khỏi cửa hàng bởi cơ quan thuế có thể yêu cầu kiểm tra hóa đơn tại bất kỳ đâu. Cách tiếp cận này làm tốn kém nguồn lực, rủi ro không hiệu quả và gặp phải sự phản đối từ khách hàng. Nhìn chung, kinh nghiệm các nước cho thấy, kiểm soát tuân thủ dựa trên yêu cầu phát hành hóa đơn tính thuế thường hiệu quả hơn khi được thực hiện bởi doanh nghiệp thay vì khách hàng (Awasthi và Engelschalk, 2018).

[2] Sử dụng theo dõi điện tử các điểm bán hàng (POS) đối với các hóa đơn do doanh nghiệp phát hành

Các hệ thống POS hiện đại đảm bảo việc chuyển dữ liệu bán hàng theo thời gian thực sang cơ sở dữ liệu quản lý thuế và cho phép theo dõi liên tục các giao dịch kinh doanh riêng lẻ và biến động trong khối lượng bán hàng. Hệ thống POS thay thế quy trình phân bổ số hóa đơn thuế rườm rà trước đây cho các doanh nghiệp thông qua việc tự động tạo một số hóa đơn thuế duy nhất cho mỗi hóa đơn được phát hành.

Kể từ tháng 7/2008, Chính phủ Ireland đã yêu cầu tại các máy tính tiền điện tử, các mục bán hàng bắt buộc phải được ghi lại và lưu giữ ở định dạng điện tử; đồng thời ban hành các hướng dẫn về các yêu cầu để lưu giữ hồ sơ thích hợp cho các máy tính tiền. Nhiều quốc gia như Argentina, Brazil, Bulgaria, Hy Lạp, Hungary, Latvia, Ba Lan, Liên bang Nga, Thổ Nhĩ Kỳ… ngày càng tăng mức độ bắt buộc phải sử dụng máy tính tiền điện tử được chứng nhận hoặc hệ thống POS trong một số lĩnh vực mục tiêu (như kinh doanh nhà hàng) để có thể ngăn chặn việc thu tiền mặt, bảo mật dữ liệu bằng chữ ký số hoặc chuyển dữ liệu giao dịch cho cơ quan thuế.

Tuy vậy, cách tiếp cận này không xử lý được trường hợp người bán và khách hàng đồng ý giao dịch tiền mặt không được ghi chép, hoặc khi người bán đơn giản là không báo cáo các giao dịch tiền mặt mà không có biên lai. Bên cạnh đấy, việc bắt buộc sử dụng máy tính tiền còn có thể dẫn đến sự can thiệp quá nhiều của chính phủ vào hoạt động của các doanh nghiệp tư nhân và chi phí đăng ký cao. Điều này sẽ hạn chế khả năng mở rộng việc áp dụng đối với một số lĩnh vực kinh doanh (Ainsworth và Hengartner, 2009).

[3] Hệ thống hóa đơn điện tử

Sử dụng hóa đơn điện tử là giải pháp toàn diện để giám sát toàn diện hơn các chuỗi cung ứng, đặc biệt là các giao dịch giữa các doanh nghiệp. Kết hợp hệ thống hóa đơn điện tử đối với giao dịch giữa các doanh nghiệp và hệ thống POS đối với các giao dịch bán hàng cho người tiêu dùng có thể cung cấp dữ liệu cần thiết để giám sát cả đầu vào và đầu ra; đồng thời cũng tạo điều kiện cho so sánh dữ liệu hóa đơn với dữ liệu tài chính và kế toán. Theo Awasthi và Engelschalk (2018), hệ thống giám sát hóa đơn điện tử có thể mở rộng đáng kể năng lực kiểm tra chéo, tùy thuộc vào năng lực công nghệ thông tin và hệ thống nhận dạng người nộp thuế đáng tin cậy. Tiên phong ứng dụng hóa đơn điện tử là Hàn Quốc và Chile. Việc sử dụng hóa đơn điện tử cũng ngày càng phổ biến ở nhiều nơi, đặc biệt là đối với các doanh nghiệp đã đăng ký thuế GTGT.

Tuy vậy, việc sử dụng hóa đơn điện tử sẽ dẫn đến yêu cầu cần thay đổi đáng kể về quy trình và hệ thống lập hóa đơn của doanh nghiệp. Cơ quan quản lý thuế, cần đầu tư vào năng lực công nghệ thông tin để xử lý và khớp dữ liệu từ hóa đơn điện tử. Do đó, một số quốc gia cũng cho phép thực hiện hóa đơn điện tử dưới dạng tùy chọn thay vì bắt buộc nhằm tạo cơ hội cho các doanh nghiệp giảm chi phí tuân thủ thuế. Ngoài ra, để giảm bớt gánh nặng tài chính và thúc đẩy việc chuyển sang hóa đơn điện tử, các biện pháp hỗ trợ cũng được áp dụng2.

[4] Thu thập thông tin từ bên thứ ba cho mục đích quản lý thuế

Một số quốc gia đặt ra yêu cầu báo cáo tiền mặt đặc biệt. Chẳng hạn, Cơ quan Thuế Canada (CRA) đã xác định các vấn đề tuân thủ thuế trong lĩnh vực xây dựng và cải tạo nhà và phát triển Hệ thống báo cáo thanh toán hợp đồng. Hệ thống ban đầu được đưa ra trên cơ sở tự nguyện vào năm 1996 và áp dụng bắt buộc kể từ ngày 01/01/1999 do tỷ lệ tham gia tự nguyện thấp. Theo Hệ thống báo cáo thanh toán hợp đồng, các cá nhân, quan hệ đối tác và các công ty có hoạt động chính là xây dựng phải báo cáo các khoản thanh toán trả cho các nhà thầu phụ hằng năm. Sau đó, CRA khớp thông tin này với dữ liệu mà họ lưu trữ để xác định người nộp thuế chưa nộp tờ khai thuế hoặc chưa báo cáo thu nhập của họ. Các thông tin được báo cáo trong lĩnh vực xây dựng và cải tạo nhà cho phép CRA xác định các đối tượng không tuân thủ tốt hơn.

Cơ quan quản lý thuế cũng có thể thu thập thông tin bằng cách truy cập thông tin về tài sản và thu nhập của bên thứ ba. Do việc đảm bảo báo cáo đúng thu nhập tiền mặt còn gặp nhiều khó khăn, cơ quan quản lý thuế có thể hướng đến theo dõi đồng thời cả hoạt động gửi và sử dụng doanh thu tiền mặt, bởi thu nhập bằng tiền mặt cuối cùng sẽ được gửi vào tài khoản ngân hàng tư nhân, chi tiêu hoặc chuyển ra nước ngoài. Kết hợp dữ liệu về sự giàu có và hành vi chi tiêu của người kinh doanh tiền mặt với dữ liệu trong tờ khai thuế thu nhập của người đó có thể tiết lộ sự khác biệt lớn và các nguồn thu nhập ẩn. Trong cách tiếp cận này, phân tích dữ liệu tài khoản ngân hàng là bước đầu tiên nên thực hiện.

Hiệu quả của các biện pháp thu thập thông tin từ bên thứ ba phụ thuộc vào sự hợp tác giữa cơ quan thuế và các bên liên quan. Tuy nhiên, thực tế các nước cho thấy những biện pháp này thường gặp phải sự phản đối từ ngành Ngân hàng. Quyền truy cập của các cơ quan thuế vào các thông tin và dữ liệu tài chính của bên thứ ba cũng còn tương đối hạn chế ở nhiều quốc gia.

2.3. Các biện pháp khuyến khích tuân thủ thuế

[1] Nâng cao nhận thức của người nộp thuế

Một trong các biện pháp được thực hiện là nâng cao nhận thức của người nộp thuế về thiệt hại do hoạt động kinh tế ngầm gây ra khi các tổn thất thu thuế sẽ làm giảm nguồn lực để tài trợ cho việc cung cấp rộng rãi các dịch vụ công cho xã hội (OECD, 2017). Tại Hungary, Cơ quan Thuế và Hải quan Quốc gia (NTCA) đã triển khai một hệ thống phân loại tuân thủ thuế công khai vào năm 2016 để thúc đẩy mối quan hệ đối tác với người nộp thuế và buộc người nộp thuế có rủi ro phải tuân thủ các quy định. NTCA đánh giá người nộp thuế trong sổ đăng ký kinh doanh sau mỗi quý (hơn 550 nghìn người nộp thuế), lấy dữ liệu liên quan vào ngày cuối cùng của quý và so sánh nó với các điều kiện theo quy định của pháp luật. Theo kết quả xếp hạng, người nộp thuế đáng tin cậy được hưởng các lợi ích theo pháp luật. Trong khi đó, người nộp thuế xếp loại có rủi ro phải đối mặt với quy định chặt chẽ hơn.

[2] Tác động vào thái độ của người tiêu dùng

Cơ quan thuế ở một số quốc gia áp dụng các chương trình nhằm tác động đến người tiêu dùng, để nâng cao nhận thức trong xã hội về việc các hoạt động kinh tế ngầm có hậu quả tiêu cực cho cả cộng đồng và toàn bộ nền kinh tế. Các biện pháp làm cho người mua hàng chủ động yêu cầu hóa đơn là cách dễ dàng để góp phần làm giảm cơ hội cho các hoạt động kinh tế ngầm. Tại Croatia, Đạo luật tài chính hóa giao dịch tiền mặt yêu cầu doanh nghiệp hiển thị thông báo về nghĩa vụ của doanh nghiệp trong việc phát hành hóa đơn và trách nhiệm của khách hàng trong việc giữ biên lai đã phát hành trên tất cả các máy tính tiền điện tử hoặc ở một nơi dễ thấy trong nội bộ doanh nghiệp. Các cơ sở hoạt động kinh doanh có thể bị phạt từ 5.000 HRK đến 500.000 HRK (700 đến 7.000 USD) nếu không hiển thị thông báo như vậy.

Tại Romania, kể từ tháng 3/2015, các cơ sở hoạt động kinh tế bắt buộc phải sử dụng máy tính tiền điện tử, đồng thời phải hiển thị một áp phích cho khách hàng ở gần máy tính tiền, thông báo về nghĩa vụ của khách hàng là yêu cầu hóa đơn nếu người bán hàng không tự động cung cấp. Hơn nữa, áp phích cũng hiển thị rằng nếu người bán từ chối phát hành hóa đơn, khách hàng có quyền nhận được hàng hóa hoặc dịch vụ mua miễn phí. Thêm vào đó, các nhà hàng, câu lạc bộ đêm hoặc các cơ sở kinh doanh tương tự có nghĩa vụ phải hiển thị thông báo này cho khách hàng không chỉ gần máy tính tiền mà ngay trên thực đơn.

[3] Đơn giản hóa thủ tục đăng ký và nộp thuế

Tại Nhật Bản, để cải thiện sự công bằng của hệ thống thuế và an sinh xã hội và giúp việc tương tác với Chính phủ trở nên dễ dàng hơn, từ tháng 10/2015, tất cả các cá nhân và doanh nghiệp đều được cấp một mã định danh duy nhất, được gọi là “My Number”. My Number do văn phòng thành phố cấp cho các cá nhân và Cơ quan Thuế Quốc gia (NTA) cấp cho các doanh nghiệp. NTA hy vọng rằng việc tổng hợp và đối chiếu nội dung của tờ khai và bản kê sẽ giúp cải thiện tính chính xác và hiệu quả của hệ thống thuế và an sinh xã hội.

Một số cơ quan thuế cũng đang nỗ lực để hỗ trợ các doanh nghiệp nhỏ giảm gánh nặng quản trị và giảm khả năng thuế bị lấn át bởi các yếu tố khác như dòng tiền. Tháng 02/2015, Cơ quan Thuế Peru (SUNAT) đã ra mắt ứng dụng di động đầu tiên, có sẵn trên cả iOS và Android, cung cấp truy cập 24/7 với máy tính bảng và điện thoại di động với một loạt dịch vụ để tạo điều kiện tuân thủ thuế. Những dịch vụ này chủ yếu được sử dụng bởi người nộp thuế, bao gồm phát hành hóa đơn, truy vấn cơ sở dữ liệu, truy cập vào hướng dẫn thuế ảo, truy cập thông tin hành chính và khả năng báo cáo người trốn thuế. Ứng dụng di động đã thúc đẩy chính phủ điện tử quốc gia cũng như các mục tiêu chiến lược riêng của SUNAT.

[4] Các chương trình xổ số hóa đơn thuế

Đây là biện pháp ngày càng phổ biến tại các quốc gia để thúc đẩy khách hàng yêu cầu hóa đơn thuế và tăng rủi ro cho các cơ sở kinh doanh khi không báo cáo doanh số. Theo Awasthi và Engelschalk (2018), một chương trình xổ số thành công khi đạt được hai mục tiêu: (i) Tăng tỷ lệ giao dịch có phát hành hóa đơn chính xác cho khách hàng; (ii) Cung cấp cho cơ quan quản lý thuế một công cụ bổ sung để xác minh doanh thu khai báo bằng cách so sánh giữa doanh thu được khai với dữ liệu từ hóa đơn được gửi bởi những người tham gia xổ số. Tương tự như các ưu đãi thuế khác, thực hiện các chương trình xổ số thuế cũng có các chi phí, cơ quan quản lý thuế phải cung cấp các giải thưởng đủ hấp dẫn để kích thích sự tham gia của người tiêu dùng. Mặc dù chi phí của xổ số nói chung được ghi nhận rõ ràng, tác động đến việc thu thuế và tuân thủ thuế khó có thể đo lường trong thực tế, một phần là do khó có thể đánh giá rõ ràng tác động của xổ số đối với sự thay đổi thái độ tuân thủ của người nộp thuế.

3. Một số hàm ý cho Việt Nam

Qua nghiên cứu xu thế, các yếu tố tác động đến kinh tế chưa được quan sát trên thế giới và kinh nghiệm của các nước trong việc kiểm soát và thu hẹp các hoạt động kinh tế phi chính thức, kinh tế ngầm, có thể rút ra một số hàm ý chính sách cho Việt Nam.

(i) Do vai trò của các yếu tố về thể chế và hệ thống thuế đối với quy mô kinh tế chưa được quan sát tại các quốc gia, các biện pháp cải cách thể chế và hệ thống thuế hướng đến tạo thuận lợi cho việc đăng ký kinh doanh và thực hiện các nghĩa vụ thuế là cách tiếp cận ở phạm vi rộng để kiểm soát và hạn chế các hoạt động kinh tế ngầm, kinh tế phi chính thức. Tuy nhiên, các cải cách toàn diện nên là giải pháp mang tính lâu dài do sự phức tạp và tốn kém về thời gian, chi phí, không thể đem lại chuyển biến rõ rệt đối với khu vực kinh tế chưa được quan sát trong ngắn hạn. Thêm vào đó, để hạn chế các hoạt động kinh tế ngầm, cần tập trung vào các yếu tố quyết định quy mô kinh tế chưa quan sát cụ thể theo quốc gia (Kelmanson và cộng sự, 2019), Nói cách khác, các yếu tố đặc thù của nền kinh tế như sự phụ thuộc vào khu vực nông nghiệp, sự phát triển của thị trường lao động, thị trường tài chính… cũng cần tính đến khi xây dựng chính sách hạn chế các hoạt động kinh tế chưa được quan sát phù hợp.

(ii) Thay vì các cải cách phức tạp và lâu dài, cách tiếp cận phổ biến tại các quốc gia là tập trung vào hạn chế sử dụng tiền mặt trong thanh toán; trong đó, vai trò của các biện pháp về thuế cần được nhấn mạnh. Các chính sách thuế thường là một bộ phận quan trọng của các chiến lược lớn nhằm hạn chế sử dụng tiền mặt. Tuy vậy, các biện pháp về thuế thay vì tập trung vào thay đổi các mức thuế suất3, nên hướng đến thay đổi sự sẵn sàng của các chủ thể kinh tế sử dụng các phương thức thanh toán phi tiền mặt và tăng cường tuân thủ thuế trong nền kinh tế.

Với trọng tâm là hạn chế sử dụng tiền mặt trong thanh toán, các biện pháp về thuế được triển khai tại các quốc gia theo hai hướng: Tạo ra các rào cản trực tiếp hoặc gián tiếp làm cho việc thanh toán bằng tiền mặt trở nên khó khăn hơn và đưa ra các ưu đãi để khuyến khích chuyển đổi sang các công cụ thanh toán không dùng tiền mặt. Thực tiễn triển khai tại các nước trên thế giới rất đa dạng, phụ thuộc vào nhiều yếu tố như năng lực của nhà hoạch định chính sách, trình độ công nghệ, nguồn lực… Đặc biệt, khi thiết kế và triển khai từng chính sách rất cần phân tích các vấn đề về lợi ích và chi phí.

Cách trực tiếp nhất và dễ dàng trong thực hiện là đặt ra hạn mức được phép thanh toán bằng tiền mặt (phổ biến tại các nước OECD), nhưng tác động thực sự của việc đặt giới hạn như vậy vẫn đang được tranh luận rất nhiều. Thay vào đó, cách tiếp cận hiệu quả hơn là đưa ra các biện pháp về thuế để làm cho các giao dịch tiền mặt phức tạp hơn, kết hợp với các ưu đãi thuế cho hoạt động thanh toán không dùng tiền mặt. Tuy vậy, cần lưu ý là các biện pháp tạo rào cản như đánh thuế các giao dịch gửi và rút tiền mặt tại ngân hàng thường gặp phải sự phản đối của cộng đồng doanh nghiệp (Ấn Độ, Mexico) và cũng không đạt được hiệu quả mong đợi. Các ưu đãi cho thanh toán không dùng tiền mặt có thể kể đến như cho phép khấu trừ thuế thu nhập khi thanh toán bằng thẻ tín dụng hoặc séc (Hàn Quốc); giảm thuế, hoàn thuế GTGT khi thanh toán bằng thẻ ngân hàng hoặc dịch vụ ngân hàng điện tử (Colombia, Argentina); khấu trừ thuế thu nhập, tín dụng thuế cho các dịch vụ hỗ trợ hộ gia đình (các nước EU)… Các biện pháp ưu đãi này đòi hỏi chi phí lớn từ chính phủ nên cần có sự đánh giá và theo dõi chặt chẽ chi phí và lợi ích mà chúng mang lại.

(iii) Cải thiện tuân thủ thuế trong nền kinh tế tiền mặt để hạn chế các hoạt động kinh tế chưa được quan sát không chỉ là vấn đề của riêng cơ quan quản lý thuế mà cần có sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan trong việc triển khai các chính sách và cơ chế chia sẻ thông tin. Việc có được thông tin từ các bên thứ ba như các đối tác giao dịch, ngân hàng… rất hữu ích với cơ quan thuế trong việc xác định các khoản thu nhập không được khai báo.

Để thu thập thông tin hiệu quả, cơ quan thuế cần được cấp quyền truy cập vào thông tin của bên thứ ba; tiếp cận rộng hơn vào các dữ liệu tài chính, đặc biệt là thông tin tài khoản ngân hàng và dữ liệu về khối lượng giao dịch thẻ tín dụng và thẻ ghi nợ... Tuy nhiên, sự hợp tác từ ngành Ngân hàng và quyền hạn truy cập vẫn còn khá hạn chế ở nhiều quốc gia. Do đó, rất cần thiết xây dựng và tăng cường cơ chế hợp tác và chia sẻ thông tin giữa các cơ quan liên quan để phục vụ mục tiêu hạn chế thanh toán dùng tiền mặt trong nền kinh tế.

(iv) Mặc dù ứng dụng khoa học công nghệ cho phép phát triển các phương thức quản lý thuế hiện đại nhưng cần kết hợp với các biện pháp cải cách tuân thủ khác. Cách tiếp cận như bắt buộc sử dụng các thiết bị tài chính điện tử, phát hành hóa đơn điện tử trong toàn nền kinh tế hoặc một số ngành sử dụng nhiều tiền mặt… đang được sử dụng phổ biến (Hàn Quốc, Chile, EU…). Ngoài ra, công nghệ còn có thể được ứng dụng để đơn giản hóa quy trình nộp thuế, xây dựng mô hình phân tích hành vi và xây dựng chính sách… Tuy nhiên, Awasthi và Engelschalk (2018) chỉ ra rằng công nghệ không thay đổi thái độ tuân thủ của người nộp thuế và không tạo ra cam kết lâu dài giữa các chủ thể của nền kinh tế tiền mặt để tuân thủ tốt hơn.

Nếu việc áp dụng các máy tính tiền điện tử như một biện pháp riêng biệt, không phải là một phần của chiến lược cải thiện tuân thủ thuế, thì sự gia tăng ngắn hạn số lượng giao dịch kinh doanh được ghi nhận không hẳn là dấu hiệu cho thấy tuân thủ thuế được cải thiện theo hướng bền vững. Bên cạnh đó, thực tế đang phải đối mặt tại nhiều quốc gia, kể cả những nước OECD khi thực hiện máy tính tiền điện tử là vấn đề thao túng hệ thống POS và chưa có cơ chế pháp lý thích hợp để xử phạt các hành vi thao túng. Điều này cho thấy điểm yếu của các biện pháp dựa trên công nghệ riêng biệt.

(v) Trong trung và dài hạn, điều quan trọng là tác động được vào nhận thức của xã hội về những tổn thất do các hoạt động kinh tế chưa được quan sát gây ra. Nâng cao nhận thức người nộp thuế về các tác động của việc thu thuế bị mất do kinh tế chưa được quan sát tới xã hội là bước đi đầu tiên để củng cố các chuẩn mực xã hội - một trong 3 trụ cột chính để ngăn chặn các hoạt động kinh tế chưa được quan sát (OECD, 2017). Awasthi và Engelschalk (2018) cũng cho rằng tiếp cận hướng đến các đối tượng trên phạm vi rộng và mục tiêu nâng cao nhận thức của người nộp thuế về hậu quả tiêu cực của các hoạt động chưa được quan sát cũng như rủi ro khi tham gia vào kinh tế chưa được quan sát vẫn nên là nền tảng của chiến lược giảm thiểu việc không tuân thủ thuế trong nền kinh tế tiền mặt. Để tăng cường nhận thức của người nộp thuế, nên tranh thủ sự hợp tác của khu vực tư nhân, đặc biệt là các hiệp hội kinh doanh, phòng thương mại và phương tiện truyền thông, trong việc thiết kế và thực hiện các sáng kiến nâng cao nhận thức của người nộp thuế.

Bên cạnh đó, các hoạt động kinh tế chưa được quan sát trong nhiều trường hợp xuất phát từ sự thông đồng giữa người bán hàng và khách hàng. Do vậy, việc tác động vào thái độ của người tiêu dùng cũng là cần thiết. Vấn đề cần lưu ý là các biện pháp mang tính bắt buộc thực hiện như yêu cầu khách hàng mang theo hóa đơn trong một thời gian nhất định sau khi rời khỏi cửa hàng, cơ quan thuế có thể kiểm tra hóa đơn tại bất cứ đâu ở Italy và một số nước Mỹ La-tinh (Argentina, Ecuador) là cách tiếp cận không hiệu quả. Thay vào đó, các biện pháp khuyến khích khách hàng yêu cầu bên dịch cụ cung cấp hóa đơn, hay báo cáo việc không phát hành hóa đơn cho cơ quan thuế và ứng dụng công nghệ cho phép khách hàng kiểm tra xem hóa đơn họ nhận được có được ghi lại đúng bởi nhà phát hành hay không… nên được thực hiện.

Tài liệu tham khảo

1. Abdih, Y., and Medina, L. (2013), Measuring the Informal Economy in the Caucasus and Central Asia, IMF working paper 13/137, IMF.

2. Ainsworth, R. T., and U. Hengartner. (2009), Quebec's Sales Recording Module (SRM): Fighting the Zapper, Phantomware, and Tax Fraud with Technology, Canadian Tax Journal / Revenue Fiscale Canadienne 57 (4): 715 - 61.

3. Awasthi, R. and Engelschalk, M. (2018), Taxation and the Shadow Economy: How the Tax System Can Stimulate and Enforce the Formalization of Business Activities, Policy Research working paper, No. WPS 8391. Washington, D.C.: World Bank Group.

4. Ernst & Young (2016), Reducing the Shadow Economy through Electronic Payments, https://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/Report_Shadow_Economy/$FILE/REPORT_ShadowEconomy_FINAL_17.pdf.

5. Kelmanson, B., Kirabaeva, K., Medina, L. and Mircheva, B. (2019), Explaining the Shadow Economy in Europe: Size, Causes and Policy Options, IMF working paper 19/278, IMF.

6. Medina, L. and Schneider, F. (2018), Shadow Economies Around the World: What Did We Learn Over the Last 20 Years?, IMF working paper 18/17, IMF.

7. OECD (2017), Shining Light on the Shadow Economy: Opportunities and Threats, https://www.oecd.org/tax/crime/shining-light-on-the-shadow-economy-opportunities-and-threats.htm.

8.  Sabirianova Peter, K. (2009), Income Tax Flattening: Does it Help to Reduce the Shadow Economy?, https://ssrn.com/abstract=1091535.

9. Schneider, F.G. (2007), Shadow Economies and Corruption All Over the World: New Estimates for 145 Countries, Economics: The Open-Access, OpenAssessment E-Journal, ISSN 1864 - 6042, Kiel Institute for the World Economy (IfW), Kiel, Vol. 1, Iss. 2007 - 9.

10. Schneider, F.; Enste, D.H (2000), Shadow Economies: Size, Causes, and Consequences, Journal of Economic Literature, American Economic Association, Vol. 38(1), p.77 - 114.

11. Sung, M. J., Awasthi, R.; Lee, H. C.(2017), Can Tax Incentives for Electronic Payments Reduce the Shadow Economy?: Korea's Attempt to Reduce Underreporting in Retail Businesses, Policy Research working paper, No. WPS 7936. Washington, D.C.: World Bank Group.

Bài đăng trên Tạp chí Kinh tế tài chính Việt Nam số 02/2021

*1 Sau gói Cải cách Thuế 2014, Mexico đã bỏ thuế đối với gửi tiền mặt bằng các yêu cầu báo cáo; hiện nay, các tổ chức trong hệ thống tài chính phải nộp báo cáo hằng năm cho cơ quan thuế về tất cả các khoản tiền gửi tích lũy hàng tháng vượt quá 15.000 MXN của người nộp thuế cá nhân và pháp nhân.

*2 Hàn Quốc trong giai đoạn đầu thực hiện hóa đơn điện tử, mỗi hóa đơn được phát hành sẽ nhận được tín dụng thuế là 100 KRW (0,09 USD), tối đa 1 triệu KRW (850 USD) mỗi năm.

*3 Sabirianova Peter (2009) cho thấy bằng chứng thống kê về cơ cấu thuế lũy tiễn và mức độ phức tạp về thủ tục thuế làm tăng quy mô kinh tế ngầm; hệ thống “thuế phẳng” có tác động làm giảm kinh tế ngầm nhưng chỉ trong ngắn hạn. Tương tự, theo Schneider (2007), ngay cả những cải cách thuế lớn với việc giảm mạnh thuế suất cũng không thể dẫn đến sự thu hẹp đáng kể kinh tế chưa được quan sát.