Quỹ đầu tư phát triển địa phương: Kinh nghiệm các nước, thực trạng và khuyến nghị cho Việt Nam

Quỹ đầu tư phát triển địa phương: Kinh nghiệm các nước, thực trạng và khuyến nghị cho Việt Nam 08/11/2021 09:08:00 1088

Cỡ chữ:A- A+
Tương phản:Giảm Tăng

Quỹ đầu tư phát triển địa phương: Kinh nghiệm các nước, thực trạng và khuyến nghị cho Việt Nam

08/11/2021 09:08:00

ThS. Phạm Tiến Đạt1, ThS. Trần Ngân Hà2

  

Trong thời gian qua, nguồn vốn đầu tư phát triển kinh tế - xã hội tại Việt Nam chủ yếu dựa vào ngân sách nhà nước (NSNN). Trong bối cảnh khả năng tích lũy của nền kinh tế còn hạn chế, việc ra đời quỹ đầu tư phát triển địa phương (ĐTPTĐP) được kỳ vọng sẽ khắc phục được các vấn đề trên. Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, hoạt động của quỹ ĐTPTĐP tại Việt Nam còn nhiều vướng mắc như: khung pháp lý chưa hoàn thiện, khả năng huy động vốn hạn chế, hoạt động còn đơn giản... Việc tìm hiểu kinh nghiệm một số nước như Trung Quốc, Columbia, Tunisia sẽ cho Việt Nam nhiều bài học quý trong vấn đề tổ chức, vận hành hoạt động của mô hình nhiều tiềm năng này.

Từ khóa: Quỹ ĐTPTĐP, NSNN, vốn đầu tư phát triển.

In recent years, the investment capital for socio-economic development in Vietnam has mainly been based on the state budget. In the context of limited accumulation capacity, the establishment of the local development investment funds (LDIF) is expected to overcome the above problems. Besides the achievements, the operation of LDIFs in Vietnam still has many problems such as incomplete legal framework, limited ability to mobilize capital, simple operation... Researching on international experiences from China, Columbia, Tunisia will give Vietnam many valuable lessons in the organization and operation of this potential model.

Keywords: The local development investment funds, state budget, development investment capital.

1. Một số vấn đề chung về quỹ đầu tư phát triển địa phương

Khái niệm về quỹ đầu tư phát triển địa phương

Quỹ ĐTPTĐP là một tổ chức tài chính nhà nước của địa phương, thực hiện chức năng đầu tư tài chính và đầu tư phát triển. Theo đó, về bản chất, quỹ là hình thức kết hợp giữa mô hình một quỹ đầu tư nhằm đảm bảo mục tiêu sinh lời cho chủ thể với mô hình một quỹ tài chính của Nhà nước thực hiện chức năng điều tiết vĩ mô, phát triển kinh tế - xã hội. Các dự án mà quỹ đầu tư phải đảm bảo yêu cầu về tính khả thi, tạo khả năng duy trì và phát triển vốn của quỹ, đồng thời mang lại hiệu quả tích cực cho kinh tế - xã hội tại địa phương. Mặc dù tồn tại hai mục tiêu khác nhau nhưng với tư cách là một tổ chức tài chính nhà nước, mục tiêu thực hiện chức năng điều tiết vĩ mô sẽ được đánh giá cao hơn trong quá trình hoạt động của quỹ ĐTPTĐP. Với các đặc điểm như vậy, việc đi sâu nghiên cứu quỹ ĐTPTĐP sẽ được thực hiện dưới hình thức là một loại quỹ tài chính ngoài ngân sách.

Có nhiều khái niệm khác nhau về quỹ tài chính ngoài ngân sách. Theo Dirk-Jan Kraan, Giám đốc dự án Ngân sách và Quản trị công của Tổ chức Phát triển kinh tế OECD, quỹ tài chính ngoài NSNN là các quỹ đặc biệt thuộc sở hữu của Chính phủ3 mà không phải là một phần của ngân sách. Quỹ tài chính ngoài NSNN được hình thành từ các khoản thu có tính chất thuế dành riêng, có thể bên cạnh các nguồn khác như lệ phí và một phần được huy động từ quỹ NSNN. Các quỹ tài chính ngoài NSNN là các quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và để hỗ trợ thêm cho NSNN trong những trường hợp khó khăn về nguồn tài chính*4. Khái niệm quỹ tài chính ngoài NSNN cũng được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật, như “Quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN là quỹ do cơ quan có thẩm quyền quyết định thành lập, hoạt động độc lập với NSNN, nguồn thu, nhiệm vụ chi của quỹ để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật”5.

Như vậy, quỹ tài chính ngoài NSNN là quỹ do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thành lập, có mục đích sử dụng riêng biệt, hỗ trợ NSNN đảm bảo một số mục tiêu xã hội (như bảo vệ môi trường, phát triển nông thôn, phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương…). Việc hình thành các quỹ nhằm tăng cường thu hút vốn đầu tư của khu vực kinh tế tư nhân, huy động thêm các nguồn tài chính hỗ trợ NSNN trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội; tạo thêm công cụ phân phối lại thu nhập quốc dân có hiệu quả để thực hiện tốt hơn vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước, khắc phục những khiếm khuyết của kinh tế thị trường. Các quỹ này ra đời và hoạt động có tính thời điểm, linh hoạt, phù hợp với một số tình huống cụ thể mà không thể thực hiện theo quy trình NSNN, hoặc có sự mâu thuẫn với nhiệm vụ chi NSNN.

Một số đặc điểm của quỹ đầu tư phát triển địa phương

Việc thành lập quỹ đều do các cơ quan hành pháp là Chính phủ, ủy ban nhân dân các cấp quyết định. Sau khi được thành lập, quỹ do một hội đồng hoặc một tổ chức, doanh nghiệp đại diện cho Nhà nước trực tiếp quản lý.

Nguồn tài chính của quỹ được hình thành từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội và sự hỗ trợ từ NSNN. Mức hỗ trợ của NSNN đối với quỹ là khác nhau tùy thuộc vào chức năng và khả năng huy động nguồn lực từ xã. Do đó trên thực tế, quy mô, tiến độ hoàn thiện, bổ sung vốn điều lệ của quỹ là khác nhau tại các địa phương.

Mục tiêu của quỹ là nhằm hỗ trợ thêm cho NSNN trong việc thực hiện các chức năng của Nhà nước. Đó là trong những trường hợp Nhà nước khó khăn về nguồn tài chính, hoặc phục vụ các mục đích hỗ trợ khuyến khích phát triển văn hóa, giáo dục, y tế và các mục đích phát triển cộng đồng khác mà về bản chất thuộc trách nhiệm của Nhà nước nhưng Nhà nước chưa thể một mình đảm nhiệm do hạn chế về nguồn lực.

Quỹ ĐTPTĐP ra đời và tồn tại có tính chất thời điểm. Tuy nhiên, trên thực tế tại nhiều nơi quỹ tồn tại rất lâu hỗ trợ cho Nhà nước thực hiện các hoạt động quản lý, phát triển kinh tế - xã hội, tuy mức độ động viên và vai trò trong mỗi giai đoạn khác nhau.

Hoạt động của quỹ đảm bảo mục tiêu bảo toàn và phát triển vốn. Đây là một đặc điểm quan trọng, khác biệt của quỹ ĐTPTĐP so với các quỹ tài chính ngoài NSNN khác như quỹ bảo vệ môi trường, quỹ phát triển nông thôn… Hoạt động của quỹ bao gồm cho vay (hỗ trợ) và đầu tư trực tiếp vào các dự án nhằm phát triển kinh tế - xã hội. Với đặc điểm này, việc cho vay, đầu tư cần lựa chọn các dự án mang tính khả thi và có đóng góp vào phát triển địa phương.

Vai trò quan trọng của quỹ ĐTPTĐP là hỗ trợ NSNN trong việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, nhất là phát triển cơ sở hạ tầng trên cả khía cạnh quy mô vốn và hiệu quả. Thời gian qua, nguồn vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng từ NSNN vẫn đóng vai trò chủ yếu, chiếm khoảng 5,7% GDP, cao nhất ở Đông Nam Á và cao hơn Ấn Độ6. Việc phụ thuộc nhiều vào nguồn NSNN, trong khi hạn chế các nguồn khác dẫn đến chỉ đáp ứng khoảng 50% nhu cầu vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng trong nước. Trong điều kiện quy mô nền kinh tế chưa lớn, khả năng tích lũy còn hạn chế, do đó nếu duy trì đầu tư ở mức cao có thể ảnh hưởng đến đảm bảo cân đối vĩ mô, phát triển chung toàn nền kinh tế, gây áp lực đối với trần nợ công cao7. Trong khi đó, với việc có thể huy động khu vực tư nhân vào đầu tư phát triển tại địa phương, quỹ ĐTPTĐP sẽ làm giảm gánh nặng cho NSNN, đồng thời tăng tính hiệu quả trong các hoạt động đầu tư.

Việc ra đời của quỹ ĐTPTĐP giúp chính quyền địa phương khắc phục được các khó khăn về cung cấp vốn dài hạn, phát triển thị trường và các định chế tài chính phi ngân hàng, từ đó tạo động lực cho các nhà đầu tư thuộc các thành phần kinh tế đầu tư vào các dự án phát triển kết cấu hạ tầng. Đồng thời, các quỹ hoạt động hiệu quả sẽ giúp chính quyền các địa phương nâng cao tính chủ động trong các hoạt động đầu tư khi quyết định được đưa ra trên cơ sở bám sát với tình hình thực tế, định hướng các chiến lược, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội cụ thể tại địa phương trong từng giai đoạn. Việc có sự tham gia của khu vực tư nhân vào góp vốn điều lệ, quản lý điều hành cũng đồng thời làm tăng hiệu quả của các quyết định đầu tư nhờ tăng khả năng giám sát cũng như kinh nghiệm trong triển khai thực hiện.

2. Kinh nghiệm các nước về quỹ đầu tư phát triển địa phương

Hiện nay, mô hình quỹ ĐTPTĐP trên thế giới đang phát triển, được nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng và mang lại nhiều tác động tích cực, tiêu biểu như tại Trung Quốc, Columbia, Tunisia. Việc nghiên cứu kinh nghiệm của các quốc gia này sẽ cho Việt Nam nhiều bài học quan trọng trong tổ chức, quản lý hoạt động quỹ ĐTPTĐP.

2.1. Trung Quốc

Vào những năm 80 của thế kỷ trước, do nhu cầu nguồn lực tài chính cho phát triển cơ sở hạ tầng tại Trung Quốc đã thúc đẩy mô hình hoạt động của các công ty tín thác và đầu tư tại Trung Quốc (TIC’s) ra đời với nhiều điểm tương đồng với mô hình quỹ ĐTPTĐP tại Việt Nam. Sự ra đời của TIC’s đã đáp ứng tính chủ động của các địa phương trong phân quyền kinh tế, chuyển dần từ việc phụ thuộc vào ngân sách trung ương sang tìm kiếm nguồn lực từ các nguồn vốn khác (doanh nghiệp, các quỹ bảo hiểm hoặc lao động, quỹ từ các tổ chức khoa học và công nghệ) để cung cấp cho các dự án địa phương. Bên cạnh đó, chính quyền trung ương cũng khuyến khích thành lập các định chế tài chính mới nhằm tìm kiếm các nguồn vốn từ nước ngoài, chẳng hạn thông qua việc phát hành trái phiếu, kêu gọi sự tài trợ từ nước ngoài.

Về hoạt động đầu tư, các TIC’s tiến hành các hoạt động khá đa dạng, tập trung vào vai trò trung gian tín dụng. TIC’s là tổ chức ủy thác tài chính, giữ tiền gửi ủy thác của các tổ chức kinh tế để thực hiện các khoản cho vay và đầu tư theo chỉ dẫn của khách hàng. Với vai trò này, TIC’s nhận được tiền hoa hồng và không phải chịu rủi ro tín dụng. Ngoài ra, TIC’s cũng nhận các khoản tiền gửi tín thác để tiến hành cho vay và đầu tư theo quyết định của ban lãnh đạo công ty, các hoạt động tín dụng của TIC’s trong trường hợp này được thực hiện như nghiệp vụ cho vay của các ngân hàng thương mại (NHTM).

Ngoài ra, để đa dạng hóa nguồn thu nhập, TIC’s tiến hành hoạt động kinh doanh trên nhiều lĩnh vực khác nhau từ hoạt động tài chính như tài trợ cho các dự án phát triển công nghiệp, phát triển hạ tầng tới tác hoạt động cho thuê tài chính, kinh doanh chứng khoán, quản lý quỹ đầu tư, tư vấn đầu tư, kinh doanh bất động sản, quản lý dự án...

2.2. Columbia

Năm 1991, Colombia đã thành lập Công ty Tài chính phát triển chính quyền địa phương (FINDERTER) với mục tiêu phát triển kinh tế của các địa phương. Cơ cấu sở hữu của FINDERTE gồm 90% cổ phần thuộc Chính phủ và 10% cổ phần còn lại thuộc sở hữu của các chính quyền địa phương. Cấp cao nhất của FINDETER là hội đồng quản trị bao gồm 6 thành viên đại diện cho chính quyền trung ương và địa phương.

Về bản chất, FINDETER mang cả tính chất hành chính và doanh nghiệp thông thường. Các quỹ vừa được tìm kiếm các nguồn lợi nhuận khi kinh doanh, vừa hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận (Anaya Herrera, 2019). Hoạt động của FINDERTER giống như một ngân hàng phát triển nhưng lại trực thuộc Bộ Tài chính và Tín dụng Cộng đồng (tức là không thuộc quyền quản lý của chính quyền các tỉnh hoặc thành phố). Do vậy, các nguồn lực từ quỹ huy động khá lớn và các chính sách được ban hành dành riêng cho quỹ hoạt động (Green Climate Fund, 2017).

Do là một quỹ địa phương, nhưng lại trực thuộc một bộ nên quy định quản lý của FINDERTER khá rõ ràng với các địa phương muốn vay vốn. Không như các quỹ khác, FINDERTER không đóng vai trò người cho vay trực tiếp mà thực hiện cho vay gián tiếp thông qua các NHTM. Các NHTM sẽ chủ động định giá các khoản vay, kể cả về dư nợ, thời điểm giải ngân và lãi suất, sau đó các khoản vay này sẽ được chiết khấu tại FINDERTER. Như vậy, việc quản lý rủi ro hoạt động và rủi ro thanh khoản của quỹ sẽ đẩy sang NHTM, bởi về cơ bản, các NHTM không thể trả nợ chậm như các khách hàng thông thường (Kolker và Tremolet, 2016). Thời gian cho vay của FINDETER có thể lên tới 15 năm. Các khoản vay qua FINDETER chủ yếu phục vụ cho mục tiêu phát triển cơ sở hạ tầng.

Chính phủ Columbia đã xây dựng được cơ chế để giúp FINDETER có thể truy đòi các khoản nợ vay đến hạn trả khi yêu cầu chính quyền địa phương phải lập một tài khoản đặc biệt để thực hiện các khoản thanh toán liên chính phủ, FINDETER có quyền chặn các khoản thu của chính quyền địa phương nếu có khoản nợ vay đến hạn và phải chấp nhận quyền truy đòi nợ danh cho FINDETER. Điều này làm cho quỹ ĐTPTĐP có khả năng đòi nợ các khoản vay.

2.3. Tunisia

Bên cạnh Colombia thì Tunisia là một trong những điểm sáng về quỹ ĐTPTĐP. Trước những năm 1997, Tunisia đã đưa ra quy định về phát triển theo ngành, vùng chứ không để cho các địa phương tự phát triển. Quan điểm này đã hạn chế khả năng huy động vốn của các địa phương, đồng thời làm tăng sự phụ thuộc của ngân sách địa phương vào ngân sách trung ương. Do vậy, sau đó Chính phủ Tunisia đã cho phép các địa phương chủ động thành lập các quỹ (Abou El-Azayem, 2014). Người đứng đầu đơn vị tài chính tỉnh sẽ đồng thời làm lãnh đạo các quỹ.

Khi mới thành lập, bản thân các quỹ phải tiến hành huy động vốn từ ngân sách địa phương. Sau đó, các quỹ này sẽ cấp vốn cho các tổ chức vay vốn trong tỉnh với lãi suất thấp. Cơ sở pháp lý đầu tiên của các quỹ tại Tusinia là việc các quỹ này trực thuộc cơ quan nhà nước và vốn được điều chuyển từ khu vực công sang cho khu vực tư nhân. Về sau, các hoạt động có liên quan được quy định chặt chẽ, trong đó chuyển quyền quản lý quỹ sang ban giám đốc của quỹ để tự hoạt động giống như các doanh nghiệp thông thường, nhưng lại cho phép các quỹ hằng năm được tiếp nhận một tỷ lệ nhất định từ ngân sách địa phương.

Về cơ bản thì mô hình này mang tính chất vừa doanh nghiệp vừa hành chính nên hoạt động của quỹ chịu sự giám sát của cơ quan nhà nước (thường là Sở Tài chính) và chịu sự điều phối của Luật Doanh nghiệp Tusinia. Sau đó, quỹ này tìm kiếm các nguồn tài trợ khác để giảm áp lực với ngân sách địa phương, thông qua việc yêu cầu các chủ thể vay vốn phải gửi tiền tại quỹ nhằm đảm bảo khả năng chi trả. Tuy nhiên, vì nguồn vốn NSNN hạn chế nên để đáp ứng được các yêu cầu vay vốn của các doanh nghiệp địa phương, các quỹ của Tusinia đã phải triển khai nhiều hoạt động khác nhau8:

(i) Cho phép sự tham gia của khu vực tư nhân vào quản lý điều hành quỹ. Điều này được thể hiện bằng việc quy vốn góp ra cổ phần và người tham gia góp vốn sẽ được quyền đề cử người trong ban lãnh đạo. Do vậy, quỹ trở nên năng động hơn với các hoạt động vì kết hợp được vấn đề lợi ích của cả địa phương và khu vực tư nhân.

(ii) Tiếp nhận các hoạt động của nguồn vốn đầu tư nước ngoài cũng như nguồn vốn của trung ương. Quỹ ĐTPTĐP của Tusinia trực thuộc tỉnh nên được quyền tiếp cận các nguồn vốn có đặc trưng là chi phí rẻ, thời gian sử dụng nhiều. Sau khi nhận nguồn vốn thì quỹ sẽ kết hợp với các NHTM cho vay đối với các doanh nghiệp, dự án phát triển với mức vốn tương đối thấp nhằm phát triển cơ sở hạ tầng của địa phương. Với một số dự án đặc thù thì kết hợp theo hướng: Nhà nước và doanh nghiệp cùng làm, tức là đối với các dự án của địa phương, tỉnh sẽ đứng ra xây dựng chủ trương dựa trên đề xuất của doanh nghiệp, quỹ sẽ tiến hành cấp một phần vốn, doanh nghiệp xây dựng. Khi hoàn thiện, doanh nghiệp được quyền khai thác dự án một thời gian để trả nợ cho quỹ cũng như tạo ra lợi nhuận rồi chuyển lại cho tỉnh. Điều này đảm bảo được các mục tiêu khác nhau của tỉnh cũng như tạo ra lợi nhuận cho quỹ để quay vòng.

3. Thực trạng hoạt động của quỹ đầu tư phát triển địa phương tại Việt Nam

Năm 1996, quỹ ĐTPTĐP được thí điểm thành lập tại thành phố Hồ Chí Minh. Tính đến nay, Việt Nam đã có 44 địa phương thành lập quỹ ĐTPTĐP (chiếm 70% tỉnh, thành phố). Đặc biệt tại các tỉnh, thành phố có nhu cầu lớn về tài chính phục vụ phát triển cơ sở hạ tầng như: Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Bình Dương...

Bảng 1. Một số quỹ ĐTPTĐP tại các địa phương

 

Stt

Tên quỹ

Thời điểm thành lập

1

Quỹ ĐTPTĐP tại Thành phố Hồ Chí Minh

Tháng 9/1996

2

Quỹ ĐTPTĐP tại Bình Định

Tháng 4/1997

3

Quỹ ĐTPTĐP tại Hải Phòng

Tháng 7/1997

4

Quỹ ĐTPTĐP tại Bình Dương

Tháng 5/1999

5

Quỹ ĐTPTĐP tại Đồng Nai

Tháng 2/2000

6

Quỹ ĐTPTĐP tại Đồng Tháp

Tháng 12/2000

7

Quỹ ĐTPTĐP tại Hà Nội

Tháng 6/2004

8

Quỹ ĐTPTĐP tại Hải Dương

Tháng 5/2005

9

Quỹ ĐTPTĐP tại Kom Tum

Tháng 12/2005

10

Quỹ ĐTPTĐP tại Bình Phước

Tháng 10/2006

Nguồn: Vụ Tài chính ngân hàng và các tổ chức tài chính, Bộ Tài chính

Quỹ ĐTPTĐP được thành lập và hoạt động theo Nghị định số 147/2020/NĐ-CP ngày 18/12/2020*9. Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 28/2014/TT-BTC ngày 25/2/2014 hướng dẫn cơ chế quản lý tài chính của quỹ ĐTPTĐP10. Bên cạnh đó, tại các địa phương cũng có những quy định cụ thể liên quan đến hoạt động của quỹ trên địa bàn phụ trách.

Theo quy định, vốn điều lệ của quỹ được quy định tối thiểu là 300 tỷ đồng. Nguồn vốn của quỹ được hình thành từ 2 nguồn: (i) Nguồn vốn chủ sở hữu (vốn điều lệ được bố trí trong dự toán chi ngân sách hoặc tăng thu ngân sách địa phương hằng năm; tiền đóng góp tự nguyện, các khoản viện trợ, tài trợ của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước); (ii) Nguồn vốn huy động (vay từ các tổ chức tài chính, tín dụng; phát hành trái phiếu quỹ ĐTPTĐP; các hình thức huy động vốn khác).

Về hoạt động đầu tư, quỹ thực hiện các hoạt động sau: (i) Đầu tư thành lập tổ chức kinh tế, đầu tư góp vốn, mua cổ phần, phần vốn góp của tổ chức kinh tế; (ii) Đầu tư theo hình thức hợp đồng và thực hiện dự án đầu tư. Danh mục các lĩnh vực kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội được quỹ ĐTPTĐP thực hiện trực tiếp và cho vay bao gồm các nhóm: kết cấu hạ tầng giao thông, năng lượng, môi trường; công nghiệp, công nghiệp phụ trợ; nông, lâm, ngư nghiệp và phát triển nông thôn; xã hội hóa hạ tầng xã hội; lĩnh vực đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội khác tại địa phương...

Đối tượng cho vay là các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng có phương án thu hồi vốn trực tiếp thuộc các chương trình, mục tiêu theo chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đã được hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua, bao gồm: các dự án về giao thông; cấp nước; nhà ở khu đô thị, khu dân cư; di chuyển sắp xếp lại các cơ sở sản xuất; xử lý rác thải của các đô thị; các dự án quan trọng do ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định.

Bên cạnh đó, quỹ được góp vốn thành lập công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn theo quy định của Luật Doanh nghiệp để thực hiện các hoạt động đầu tư trực tiếp vào các công trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội thuộc các chương trình, mục tiêu theo chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương đã được hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua. Quỹ ĐTPTĐP có quyền quyết định đối với doanh nghiệp có mức vốn góp dưới 10% vốn chủ sở hữu của quỹ ĐTPTĐP, từ 10% trở lên sẽ do ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định.

Về bộ máy quản lý và điều hành, quỹ ĐTPTĐP được tổ chức theo mô hình hoạt động độc lập, bao gồm: hội đồng quản lý, ban kiểm soát và bộ máy điều hành11.. Với mô hình độc lập, cùng các cơ chế đặc thù có thể tạo ra các quyết định đầu tư mang tính đột phá, nhất là về thủ tục hành chính, thời gian phê duyệt và triển khai thực hiện.

Tính đến ngày 31/12/2018, Việt Nam có 44 quỹ ĐTPTĐP được thành lập, trong đó số dư nguồn vốn hoạt động của hệ thống quỹ là 34.980 tỷ đồng, gấp 5 lần so với năm 2007. Về cơ cấu, vốn chủ sở hữu chiếm 79% và vốn huy động chiếm 21%. Vốn huy động của quỹ tương đương 26% vốn chủ sở hữu. Tổng nguồn vốn cho vay, đầu tư trực tiếp và góp vốn thành lập doanh nghiệp của hệ thống quỹ này là 18.111 tỷ đồng, gấp 5 lần so với năm 2007. Tổng lợi nhuận toàn hệ thống quỹ là 1.268 tỷ đồng, tăng gấp 4 lần so với năm 2007.

Mặc dù đã đạt được một số thành tựu về: số lượng các quỹ, nguồn vốn hoạt động, lợi nhuận, cũng như những tác động tích cực đến tình hình kinh tế - xã hội địa phương, nhưng trong quá trình hoạt động quỹ ĐTPTĐP cũng gặp phải một số hạn chế như: nguồn vốn hoạt động thấp khi địa phương chưa bố trí đủ nguồn vốn điều lệ tối thiểu, hoạt động đơn giản, chưa phát huy tốt vai trò là nguồn “vốn mồi” khi các quỹ mới chỉ tập trung cho vay dự án, chỉ có một số quỹ đủ nguồn lực để triển khai nghiệp vụ đầu tư; khung pháp lý cho hoạt động của quỹ chưa đồng bộ, đặc biệt, Luật NSNN, Luật Đầu tư và Luật Quản lý, Sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất - kinh doanh tại doanh nghiệp mới được ban hành dẫn đến các quy định về tổ chức và hoạt động của quỹ không còn phù hợp… Những bất cập, hạn chế này đang đặt ra yêu cầu về việc đổi mới hoạt động, nâng cao hiệu quả của quỹ ĐTPTĐP tại các địa phương, qua đó góp phần chung vào phát triển kinh tế - xã hội.

4. Một số khuyến nghị cho Việt Nam

Qua việc nghiên cứu kinh nghiệm Trung Quốc, Columbia, Tunisia về quỹ ĐTPTĐP cùng với đánh giá thực trạng hoạt động của quỹ ĐTPTĐP tại Việt Nam, có thể đưa ra một số khuyến nghị cho Việt Nam như sau:

(i) Không có một mô hình chuẩn nào áp dụng thành công tại tất cả các quốc gia, rất khó đánh giá tính hiệu quả của mô hình tại quốc gia này so với mô hình tại quốc gia khác. Việc lựa chọn, áp dụng mô hình đều phải phụ thuộc vào điều kiện, môi trường phát triển cũng như hệ thống pháp luật của từng quốc gia.

Tại các quốc gia, việc sử dụng nhiều mô hình quỹ đầu tư phát triển góp phần tạo ra cơ chế linh hoạt, sự cạnh tranh giữa các định chế đầu tư nhằm cung cấp cho khách hàng các sản phẩm đầu tư đa dạng, đồng thời thích ứng với sự biến động không ngừng của thị trường tài chính trong xu thế tự do hóa và toàn cầu hóa. Với việc đa dạng các nguồn đầu tư, kênh huy động vốn cho đầu tư phát triển, nguồn lực tài chính đầu tư cho cơ sở hạ tầng được khơi thông, nâng cao hiệu quả hoạt động đầu tư.

Kinh nghiệm được rút ra từ mô hình quỹ của Trung Quốc, Tunisia cho thấy, xu thế chung của sự phát triển các quỹ ĐTPTĐP là trong giai đoạn đầu, mô hình dạng quỹ đóng với số lượng hạn chế các nghiệp vụ, tập trung vào hoạt động tín dụng. Sau đó, mô hình có xu hướng mở rộng hơn khi thêm hoạt động đầu tư. Việc huy động cũng trở nên đa dạng hơn nhằm đa dạng hóa nguồn tài trợ, cũng như doanh thu của quỹ.

(ii) Khuôn khổ pháp lý cho việc ra đời, vận hành của quỹ cần được ban hành, sửa đổi đầy đủ, kịp thời. Đây là tiền đề quan trọng cho việc vận hành của quỹ, nhất là khi quỹ gia tăng về quy mô, phương thức hoạt động thì việc quy định ngày càng trở nên quan trọng, đặc biệt là các quy định liên quan đến cơ chế hợp tác giữa các bên liên quan đối với hoạt động của quỹ. Việc này nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các nhà đầu tư, bảo vệ vốn và lợi ích của Nhà nước, đồng thời tạo sự ổn định trong hoạt động của thị trường.

Việt Nam có thể xem xét kinh nghiệm của Columbia trong việc xây dựng cơ chế nhằm bảo toàn vốn cho các quỹ, đồng thời xem xét kinh nghiệm của Trung Quốc khi các TIC’s giữ tiền gửi ủy thác của các tổ chức kinh tế để thực hiện các khoản cho vay và đầu tư nhằm bảo toàn vốn cho quỹ. Ngoài ra, kinh nghiệm của Tunisia về việc yêu cầu người vay phải gửi tiền tiết kiệm tại quỹ có thể giúp mở rộng quy mô, khả năng huy động nguồn tài chính cho quỹ tại Việt Nam.

(iii) Bản thân các quỹ nên là “vốn mồi” để đồng tài trợ cho các dự án. Do nguồn vốn đầu tư ban đầu của quỹ là NSNN, nên quy mô vốn còn hạn chế, đồng thời vốn đầu tư phát triển huy động được khá rẻ, trong khi các dự án mà quỹ tài trợ lại có rủi ro cao (thời gian dài, nguồn vốn lớn, mang tính chất đặc thù) nên cần kết hợp vốn của quỹ, vốn của chủ đầu tư và nguồn vốn khác (tư nhân, NHTM và vốn từ nước ngoài). Do vậy, khi có các nguồn vốn cùng tham gia sẽ giảm áp lực cho NSNN, cũng như tạo ra chi phí vốn thấp hơn cho các dự án.

Kinh nghiệm của cả Trung Quốc, Columbia và Tunisia đều cho thấy, việc cho phép tư nhân tham gia góp vốn, quản lý hoạt động sẽ làm gia tăng quy mô tài chính của quỹ, gắn trách nhiệm của đối tượng này với hoạt động của quỹ sẽ cải thiện khả năng giám sát và kiểm tra.

(iv) Công tác đào tạo, nâng cao trình độ cho các công chức thực hiện cần được chú trọng, nhất là trình độ về quản lý tài chính, quản lý dự án đầu tư. Việc mở rộng mạng lưới, lĩnh vực và quy mô hoạt động cần đi kèm với việc nâng cao trình độ, chuyên môn và kinh nghiệm của cán bộ thực hiện.

 

Tài liệu tham khảo

  Tiếng Việt

1. Viện Chiến lược và Chính sách tài chính (2016), Nghiên cứu khảo sát đánh giá thực trạng cơ chế hoạt động quản lý và giám sát hoạt động tài chính của một số quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, Đề tài khoa học cấp cơ sở.

2. Nguyễn Thị Hằng Nga (2016), Quỹ ĐTPTĐP của Columbia và đề xuất cho Việt Nam, Tạp chí Tài chính, kỳ 1 tháng 5/2016.

3. Phạm Thị Giang (2011), Nghiên cứu pháp luật về tài chính công ở Việt Nam, Đề tài khoa học cấp trường, Trường Đại học Luật Hà Nội.

4. Trần Vũ Hải, Nguyễn Thị Hồng Nhung (2013), Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách: Thực trạng và giải pháp, Tạp chí nghiên cứu Lập pháp điện tử, tháng 7/2013.

 

Tiếng Anh

5. Abou El-Azayem, M. G. (2014), An Analytical Study for the Role of the most Important Authorities Concerned with Developing the Small Rural Projects in Egypt and Tunisia, Middle East, Số 3(4), Trang: 876-883.

6. Anaya Herrera, M. J. (2019), Frontera Colombo Venezolana.

7. Dirk-Jan Kraan (2004), Off-Budget and Tax Expenditures, OECD Journal on Budgeting - Volume 4 - No. 1,2004, p.124.

8. Ferreira, I. và G. Allegretti (2019), Local democratic innovations in Africa, Handbook of Democratic Innovation and Governance, Edward Elgar Publishing.

9. Green Climate Fund (2017), Readiness and Preparatory Support Proposal with FINDETER for Colombia, Colombian National Planning Department.

10.  Kolker, J. E. và S. C. M. Tremolet (2016), Institutional Blending via Second-Tier Lender FINDETER in Colombia, The World Bank.

Bài đăng trên Tạp chí Kinh tế tài chính Việt Nam số 2/2021

 

 

*1 Viện Chiến lược và Chính sách tài chính, Bộ Tài chính.

*2 Đại học Tài chính - Quản trị kinh doanh, Bộ Tài chính.

*3 Thuật ngữ Chính phủ được hiểu là Nhà nước nói chung.

*4 Đặng Văn Du (2011).

*5 Điều 19, Luật NSNN năm 2015.

*6 Theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới.

*7 Theo báo cáo của Bộ Tài chính, trong giai đoạn 2011 - 2020, các chỉ tiêu nợ công, nợ nước ngoài quốc gia, dư nợ chính phủ có xu hướng tăng.

*8 Ferreira và Allegretti (2019).

*9 Trước đó là Nghị định số 138/2007/NĐ-CP ngày 28/82007 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của quỹ ĐTPTĐP và Nghị định số 37/2013/NĐ-CP ngày 22/4/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định số 138/2007/NĐ-CP.

*10 Bộ Tài chính đang lấy ý kiến về dự thảo quy định hướng dẫn triển khai Nghị định số 147/NĐ-CP.

*11 Các quy định cụ thể về tổ chức, hoạt động điều hành được quy định tại Nghị định số 147/2020/NĐ-CP ngày 18/12/2020 về tổ chức và hoạt động của quỹ ĐTPTĐP.

Bình chọn

Điểm bình chọn
0 / 5
Tổng 0 lượt bình chọn
5
0%
4
0%
3
0%
2
0%
1
0%