Chiến lược quản lý nợ công là kế hoạch trung hạn của chính phủ nhằm đạt được các mục tiêu về quản lý nợ, cơ cấu nợ công, phản ánh ưu tiên của chính phủ liên quan đến chi phí và rủi ro. Chiến lược nợ công hiệu quả sẽ giúp cơ quan quản lý lựa chọn vay nợ phù hợp, vừa đáp ứng nhu cầu tài trợ của chính phủ, vừa tính được các ràng buộc và rủi ro tiềm ẩn, đảm bảo tính hiệu quả và bền vững trong quản lý nợ công của các quốc gia. Kinh nghiệm của một số nước trong việc xây dựng Chiến lược quản lý nợ công trung hạn sẽ là bài học hữu ích đối với Việt Nam.

Trên thế giới, nhiều quốc gia có Chiến lược quản lý nợ công trung hạn (MTDS) nhưng không phải tất cả các nước đều xây dựng chiến lược này. Hầu hết các nước được nghiên cứu đều có chiến lược quản lý nợ công (Canada, Đức, Ba Lan, Thổ Nhĩ Kỳ, Trung Quốc, Thái Lan, Indonesia, Đan Mạch, Ý, Nhật Bản…), nhưng cũng có quốc gia không đưa ra Chiến lược cụ thể về quản lý nợ công (điển hình là Anh). Mặc dù vậy, chính sách của những nước này hướng đến việc giải quyết và đáp ứng các yêu cầu về mục tiêu quản lý nợ như trong dài hạn, giảm thiểu chi phí nhằm đáp ứng nhu cầu tài chính của Chính phủ, tính đến rủi ro tài khóa, cùng với đó đảm bảo chính sách quản lý nợ phù hợp với mục tiêu của chính sách tiền tệ hay đảm bảo các nguyên tắc của chính sách quản lý nợ công như công khai, minh bạch và khả năng dự báo; phát triển thị trường trái phiếu…

1. Quá trình xây dựng Chiến lược quản lý nợ công trung hạn

Mặc dù chiến lược cần được xác định trong trung hạn nhưng đòi hỏi phải rà soát định kỳ để đánh giá lại các giả định xây dựng chiến lược trong từng thời kỳ. Sau khi đã xây dựng MTDS, kế hoạch vay nợ hằng năm cần được lập theo khuôn khổ định hướng chiến lược đã đề ra.

Thực tiễn, việc xây dựng MTDS là một nhiệm vụ phức tạp, đòi hỏi cân bằng giữa chi phí và rủi ro. Trong xây dựng MTDS, trước tiên cần phải xác định được chi phí nợ, các yếu tố tác động tới cân đối ngân sách (rủi ro ngân sách), tổng nợ đến hạn và đảo nợ trong thời gian cụ thể và các yếu tố liên quan đến duy trì các chức năng của thị trường trái phiếu chính phủ. Việc xây dựng chiến lược cũng cần đến sự tham vấn của các chuyên gia, những người tham gia thị trường tài chính.

2. Nội dung Chiến lược

Nội dung chiến lược quản lý nợ trung hạn của các nước về cơ bản bao gồm: (i) Mô tả về rủi ro thị trường (rủi ro hối đoái, lãi suất, đảo nợ) và bối cảnh lịch sử của danh mục nợ; (ii) Mô tả về môi trường quản lý nợ tương lai, bao gồm các dự báo tài khóa, dự báo nợ, giả định về lãi suất và tỷ giá, những hạn chế về lựa chọn danh mục (bao gồm cả những vấn đề liên quan đến phát triển thị trường vốn và triển khai chính sách tiền tệ); (iii) Mô tả về những phân tích được thực hiện làm cơ sở xây dựng và khuyến nghị về chiến lược quản lý nợ, làm rõ các giả định được sử dụng và những hạn chế trong phân tích và những điều kiện khi có thêm một mục tiêu nữa là phát triển thị trường vốn; (iv) Mô tả cách thức hỗ trợ phát triển thị trường vốn trong nước thông qua sử dụng các công cụ nợ của chính phủ và các hoạt động quản lý nợ khác trên thị trường trong nước; (v) Những khuyến nghị chính sách và nghiệp vụ cho công tác quản lý nợ trong thời kỳ chiến lược/kế hoạch.

3. Các trường hợp điển hình

Trên cơ sở nghiên cứu một số nước xây dựng MTDS, bài viết lựa chọn Canada, Ba Lan và Sri Lanka để nghiên cứu chi tiết. Canada và Ba Lan là những nước có kinh nghiệm quản lý nợ công tốt, nợ chính phủ của hai quốc gia này thấp hơn mức trung bình của nhóm nước G7 (đối với Canada) và các quốc gia EU (đối với Ba Lan). Sri Lanka là quốc gia đang phát triển có mức nợ công tăng nhanh trong những năm gần đây do thâm hụt ngân sách kéo dài và hạn chế về nguồn vốn vay ưu đãi. Việc nghiên cứu các nước có kinh nghiệm tốt trong việc xây dựng MTDS hoặc có những điểm tương đồng với Việt Nam sẽ đem lại bài học hữu ích.

Canada

Cơ quan quản lý nợ đã sử dụng các công cụ phân tích khác nhau để đánh giá chi phí - rủi ro của các chiến lược vay nợ khác nhau. Cùng với các công cụ này, kinh nghiệm của các nhà quản lý và sự tham gia của các chuyên gia thông qua các cuộc đối thoại mở đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng MTDS ở nước này.

Quá trình xây dựng MTDS của Canada gồm 5 bước sau:

(i) Tổng hợp các kịch bản kinh tế vĩ mô và lãi suất. Bước này sử dụng mô hình kinh tế vĩ mô ngẫu nhiên để tổng hợp các kịch bản lãi suất và kinh tế vĩ mô khác nhau trong dài hạn (10 nghìn kịch bản trong phạm vi 10 năm). Các kịch bản này bao gồm các dữ liệu về chênh lệch sản lượng, lạm phát, lãi suất qua đêm, cơ cấu kỳ hạn lãi suất và nhu cầu vay nợ của Chính phủ.

(ii) Tính toán chi phí - rủi ro. Chi phí nợ được tính dựa trên nghĩa vụ nợ phải trả bình quân hằng năm trên tổng dư nợ tại thời điểm cụ thể trong giai đoạn xây dựng dự báo (10 năm). Đánh giá rủi ro phức tạp hơn do có nhiều cách tính khác nhau, phụ thuộc vào mục tiêu của Chính phủ. Tuy nhiên, nhìn chung rủi ro được xác định dựa trên một số yếu tố cơ bản như tổng các khoản nợ đến hạn, cơ cấu lại nợ trong một thời gian cụ thể, thay đổi lãi suất, rủi ro cân đối ngân sách…

(iii) Lựa chọn chiến lược tối ưu để xem xét, rà soát các chiến lược, thuật toán tối ưu hóa được áp dụng để lựa chọn chiến lược tốt nhất, đảm bảo cân đối chi phí - rủi ro, hoặc chi phí thấp nhất với mức rủi ro cụ thể.

(iv) Đưa ra các ràng buộc đối với chiến lược tài chính phải phù hợp với mục tiêu của Chính phủ về duy trì và phát triển thị trường trái phiếu và chứng khoán.

Phân tích kết quả để đảm bảo lựa chọn mô hình hiệu quả, hợp lý và tối ưu, cần đánh giá tác động của việc thay đổi các giả định tới tăng trưởng GDP trong dài hạn, lạm phát, nhu cầu vay nợ của Chính phủ, lãi suất, mức chênh lệch lãi suất dài hạn và ngắn hạn. Do đó, việc xây dựng và thực hiện MTDS là một quá trình dài hạn dựa trên các mô hình phức tạp nhằm cân bằng giữa chi phí và rủi ro của cơ quan quản lý nợ, chuyên gia và những người tham gia thị trường để đảm bảo xây dựng chiến lược quản lý nợ hiệu quả, hợp lý và phù hợp với các mục tiêu của Chính phủ.

Ba Lan

Chiến lược quản lý nợ công của Ba Lan được xây dựng với thời gian 4 năm với tên gọi “Chiến lược quản lý nợ khu vực tài chính công” được soạn thảo dựa trên Luật Tài chính công sửa đổi năm 2009 của Ba Lan. Chiến lược quản lý nợ công giai đoạn 2021 - 2024 gồm 8 cấu phần chính (ngoài phần mở đầu và phụ lục): (i) Đánh giá những thay đổi về quy mô và cơ cấu của nợ công, nghĩa vụ trả nợ; (ii) Đánh giá việc thực hiện các mục tiêu của Chiến lược năm 2019 và nửa đầu năm 2020; (iii) Phân tích các giả định của Chiến lược; (iv) Mục tiêu của Chiến lược; (v) Các nhiệm vụ cần thực hiện của Chiến lược; (vi) Tác động của nợ khu vực tài chính công (bao gồm khuôn khổ ngân sách trung hạn, điều chỉnh liên quan đến chính quyền địa phương, đảm bảo nguyên tắc chi tiêu của Chính phủ và kế hoạch tài chính nhà nước); (vii) Đánh giá tác động từ việc thực thi chiến lược đến nợ công, cơ cấu nợ công và các rủi ro, thách thức đặt ra; (viii) Các khoản bảo lãnh và trái phiếu phát hành bởi các cơ quan/ tổ chức khu vực tài chính công.

Trong Chiến lược quản lý nợ công giai đoạn 2021 - 2024, để xây dựng kịch bản, giả thiết kinh tế vĩ mô và các điều kiện thị trường có tác động tới quản lý nợ công được đưa ra. Các giả thiết này gồm: tăng trưởng GDP thực tế, GDP theo giá hiện hành, CPI, tỷ giá các đồng USD và EUR cuối kỳ, các điều kiện thị trường trong nước và quốc tế… Mục tiêu của Chiến lược là tiếp tục giảm nghĩa vụ nợ trong dài hạn và đảm bảo kiểm soát rủi ro tái cấp vốn, rủi ro tỷ giá hối đoái, rủi ro lãi suất, rủi ro thanh khoản, rủi ro tín dụng và rủi ro hoạt động. Chiến lược đã đưa ra các dự báo về mức nợ công và nghĩa vụ nợ, các rủi ro liên quan đến nợ công và nợ của khu vực công khác (không phải nợ của Nhà nước).

Trên cơ sở các giả định được thông qua, Chiến lược quản lý nợ công giai đoạn 2021 - 2024 đã đưa ra dự báo tỷ lệ nợ công/GDP lên tới 50,4% trong năm 2020, sau đó tăng lên 52,7% vào cuối năm 2021, dự kiến giảm dần và đạt 48,1% vào cuối năm 2024. Ngoài ra, Chiến lược phân tích những rủi ro trong những năm thực hiện bao gồm: rủi ro kinh tế vĩ mô và ngân sách do tác động của dịch Covid-19, tăng trưởng GDP giảm, sự biến động của tỷ giá hối đoái, khả năng tăng lãi suất, nhu cầu vay nợ gia tăng và các điều kiện của thị trường quốc tế.

Sri Lanka

Nợ chính phủ của Sri Lanka tăng tương đối nhanh trong những năm gần đây, phản ánh tác động của thâm hụt tài khóa kéo dài, việc hạn chế tiếp cận nguồn tài chính ưu đãi và ảnh hưởng của tỷ giá. Trong bối cảnh hạn chế về nguồn vốn ưu đãi, Sri Lanka phải tiếp cận các khoản vay thương mại bằng bằng ngoại tệ, các khoản vay ngắn hạn bằng ngoại tệ từ các ngân hàng trong nước, điều này dẫn đến tỷ trọng nợ ngoại tệ trong tổng dư nợ tăng lên đáng kể trong thời gian qua.

Trong bối cảnh đó, Chính phủ đã thực hiện xây dựng MTDS với sự hỗ trợ của IMF và WB trong năm 2018 nhằm giảm thiểu khả năng dễ bị tổn thương của quốc gia trước mọi rủi ro trong và ngoài nước. Rủi ro tỷ giá hối đoái và rủi ro tái cấp vốn được xác định là rủi ro chính đối với Sri Lanka. Do đó, MTDS tập trung vào việc duy trì tỷ lệ nợ bằng ngoại tệ trong tổng danh mục nợ công, cải thiện thời gian đến hạn bình quân (ATM) của danh mục nợ bằng ngoại tệ và hạn chế các khoản nợ sẽ đáo hạn trong 1 năm (cuối năm 2023). Theo đó, các mục tiêu định lượng cho các mục tiêu này là giữ tỷ lệ nợ nước ngoài trong tổng nợ là 54% (tương tự tỷ lệ vào cuối năm 2018), thời gian đáo hạn bình quân là 6,6 năm và giảm các khoản nợ đến hạn trong 1 năm xuống 15,7% vào năm 2023 từ 16,4% năm 2018. MTDS hướng tới việc cải thiện cơ cấu nợ công, cụ thể là áp dụng các công cụ chuyển đổi từ ngắn hạn sang trung và dài hạn. Đáng chú ý là, ngay cả khi tỷ trọng nợ nước ngoài trong tổng nợ vẫn ở mức 54% đến năm 2023, nhưng nợ nước ngoài tính theo tỷ trọng GDP dự kiến ​giảm từ 45,1% cuối năm 2018 xuống 38,5% vào cuối năm 2023.

4. Bài học rút ra cho Việt Nam trong việc xây dựng Chiến lược nợ công trung hạn

Việc xây dựng chiến lược nợ đòi hỏi sự phối hợp của nhiều cơ quan, đơn vị tham gia xây dựng và điều hành các chính sách quản lý kinh tế vĩ mô do gắn chặt với việc xây dựng các dự báo về kịch bản kinh tế vĩ mô, cũng như định hướng, mục tiêu của các chính sách trong từng thời kỳ. Bên cạnh đó, xây dựng chiến lược cũng tạo điều kiện phối hợp giữa chức năng quản lý nợ với chức năng quản lý tài khóa và điều hành chính sách tiền tệ, giúp tạo đồng thuận giữa các mục tiêu khác nhau, cũng như những hạn chế, liên quan đến cả việc phát triển thị trường nợ.

Việc xây dựng chiến lược quản lý nợ giúp cho việc xác định được những hạn chế khi triển khai các phương án huy động của cơ quan quản lý nợ, đồng thời chỉ ra các bước để giảm thiểu những hạn chế đó. Đồng thời, chiến lược quản lý nợ có thể giúp giảm thiểu chi phí trả nợ thông qua các giải pháp đề xuất về hỗ trợ phát triển thị trường nợ trong nước; góp phần xây dựng mối quan hệ với các nhà đầu tư, chủ nợ và các cơ quan, tổ chức xếp hạng tín nhiệm.

Nguyễn Thị Thúy

Tài liệu tham khảo

1. Emre Balibek, Tobias Haque, Diego Rivetti, and Miriam Tamene (2019), Medium-Term Debt Management Strategy: Analytical Tool Manual. International Monetary Fund and World Bank.

2. International Monetary Fund and World Bank (2019), Developing a Medium-term Debt Management Strategy Framework (MTDS) - Updated Guidance Note for Countries Authorities.

3. Marc Larson and Etienne Lessard (2011), Developing a Medium-Term Debt-Management Strategy for the Government of Canada.

4. Ministry of Finance of Poland (2020), The Public Sector Debt Management Strategy in the Years 2021 - 2024, https://www.gov.pl/web/finance/debt-management-strategies.

5. Ministry of Finance/Central Bank of Sri Lanka (2019), Sri Lanka Medium-Term Debt Management Strategy (MTDS) 2019/2023, https://www.cbsl.gov.lk/sites/default/files/cbslweb_documents/20190412_pdd_medium_term_debt_management_strategy_2019_2023.pdf.

Bài đăng trên Thông tin Phục vụ lãnh đạo số 17 năm 2021