Vốn hóa đất đai - Nguồn lực “kép”

Vốn hóa đất đai - Nguồn lực “kép” 23/12/2021 13:22:00 550

Cỡ chữ:A- A+
Tương phản:Giảm Tăng

Vốn hóa đất đai - Nguồn lực “kép”

23/12/2021 13:22:00

Đặng Hùng Võ

Đại học Quốc gia Hà Nội

 

Vốn hóa đất đai là một nhiệm vụ quan trọng trong quá trình công nghiệp hóa, là quá trình chuyển giá trị đất đai thành vốn tài chính. Nếu thực hiện hợp lý sẽ làm giảm chi phí tiếp cận đất đai và huy động vốn tài chính. Bài viết phân tích tổng thể cơ chế vốn hóa đất đai trong khu vực tư nhân và Nhà nước, các phương thức về vốn hóa đất đai thuộc khu vực nhà nước, từ đó đưa ra các khuyến nghị về đổi mới cơ chế vốn hóa đất đai nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực đất đai như một nguồn lực “kép”.

Từ khóa: Vốn hóa đất đai, thu giá trị đất đai, tài chính đất đai.

Land capitalization is an important task in the process of industrialization. In the simplest terms, this is the process of converting land value into financial capital. If properly implemented, it reduces the cost of accessing land on the one hand, and on the other hand also reduces the cost of mobilizing the financial capital because financial capital is created from land. The article provides an overall analysis of the land capitalization mechanism in the private sector and in the state sector; the article mentioned other methods of land capitalization in the state sector; the author of the article gave 10 recommendations on reforming the land capitalization mechanism to improve the efficiency of using land resources as a dual resource.

Keywords: Land capitalization, land value capture, land financial tools.

 

1. Mở đầu

Ở mỗi quốc gia, để thực hiện công nghiệp hóa cần ba nguồn lực gồm đất đai, vốn tài chính và lao động. Công nghiệp hóa thành công hay không nhờ vào cách tiếp cận các nguồn lực này với chi phí cao hay thấp, chi phí càng thấp thì khả năng công nghiệp hóa thành công càng cao. Chính vì vậy, các quốc gia với thể chế chính trị nào đều phải thực hiện cải cách ruộng đất nhằm giải phóng nguồn lực đất đai từ tay địa chủ trong thời kỳ phong kiến giúp giảm chi phí tiếp cận đất đai.

Để dễ dàng tiếp cận nguồn lực tài chính, các nước G7 bước đầu đã sử dụng lý thuyết kinh tế học cổ điển của Adam Smith và David Ricardo để chuyển nguồn lực đất đai thành nguồn lực tài chính. Theo đó, phương thức tạo nguồn lực tài chính này dựa vào việc bán đất công cho tư nhân sử dụng (chủ yếu vào mục đích dân sự và kinh tế) và sau đó đánh thuế đất đai đối với đất thuộc sở hữu tư nhân. Đất của tư nhân cũng có thể chuyển thành nguồn lực tài chính thông qua cơ chế thế chấp đất đai tại các tổ chức tài chính, tín dụng để vay tiền và góp vốn bằng giá trị đất đai đầu tư vào sản xuất - kinh doanh. Đây là giai đoạn tích lũy vốn ban đầu rất quan trọng để thực hiện công nghiệp hóa.

Nhà kinh tế học đương đại Hernando De Soto đã có nghiên cứu về vấn đề vốn hóa đất đai tại các nước đang phát triển. Sau đó, ông đã xuất bản cuốn sách “Sự bí ẩn của vốn” vào năm 2000, chỉ ra những khuyết tật của vốn hóa đất đai tại các nước đang phát triển, làm cho công cuộc công nghiệp hóa không thể thành công. Bên cạnh đó, ông đã chứng minh rằng, tại các nước đang phát triển người ta luôn trông chờ vào vốn tài chính từ đầu tư trực tiếp nước ngoài, mà không biết cách lấy vốn tài chính từ đất đai là một sai lầm làm cho công nghiệp hóa không thành công. Có thể thấy các nền kinh tế công nghiệp mới như Hàn Quốc, Đài Loan (Trung Quốc) đã công nghiệp hóa thành công là do tạo được vốn từ đất đai.

Từ thực tế trên có thể thấy, đất đai là nguồn lực từ tài nguyên thiên nhiên có giá trị cao cần cho công nghiệp hóa, đóng vai trò là nguồn lực kép giúp cho quá trình công nghiệp hóa thành công.

Đối với Việt Nam, quá trình đầu tư công nghiệp hóa thì phát sinh chi phí cho đất đai và vốn tài chính cao, làm cho hiệu quả đầu tư không cao. Giá đất ở Việt Nam quá cao làm tăng chi phí đầu vào trong sản xuất hàng hóa, cũng là làm suy giảm năng lực cạnh tranh của nền kinh tế. Chính phủ và ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh luôn đưa ra những chính sách ưu đãi đầu tư về giá đất để thu hút đầu tư. Tuy nhiên, cách làm này không hợp lý, cần chuyển sang vốn hóa đất đai phù hợp để giảm giá đất thì mới tạo được hiệu suất phát triển cao. Đối với chi phí gọi vốn, lãi suất tín dụng hiện nay ở Việt Nam cũng ở mức cao (khoảng 10%). Các doanh nghiệp đều phải vay tín dụng thương mại để đầu tư. Pháp luật chưa cho phép tiếp cận vốn tín dụng đầu tư của các tổ chức tài chính, tín dụng quốc tế. Chi phí vốn tài chính quá cao cũng gây khó khăn cho doanh nghiệp, đồng thời làm suy giảm năng lực cạnh tranh của nền kinh tế.

Như vậy, nhiệm vụ trọng tâm trong đổi mới chính sách đất đai hiện nay là đổi mới cơ chế vốn hóa đất đai giúp cho chi phí tiếp cận đất đai và huy động vốn đầu tư giảm. Nếu làm thành công, năng lực cạnh tranh của nền kinh tế Việt Nam sẽ tăng cao, doanh nghiệp bớt khó khăn hơn, thị trường hoàn chỉnh hơn và đất đai được sử dụng hiệu quả hơn.

2. Vốn hóa đất đai trên thế giới

Đến nay, vốn hóa đất đai được chia thành hai nhóm: vốn hóa đất đai trong khu vực nhà nước và vốn hóa đất đai trong khu vực tư nhân.

2.1. Vốn hóa đất đai trong khu vực nhà nước

Thu giá trị đất đai bằng công cụ thuế: Đây là việc thu một phần giá trị đất đai bằng thuế thu nhập từ chuyển quyền bất động sản (BĐS) và thuế tài sản là BĐS. Đây là nguồn thu chính từ đất trong giai đoạn đã hoàn thành công nghiệp hóa.

Thu giá trị đất đai tăng thêm: là việc thu giá trị đất đai tăng thêm không do đầu tư của chủ sử dụng đất mang lại mà chủ yếu do đầu tư công hay đầu tư phát triển chung. Thu giá trị đất đai tăng thêm là giải pháp thu hồi lại chi phí đã đầu tư phát triển của Nhà nước.

Thu phí giá trị đất đai thông qua thu lệ phí phát triển và phí tác động: là cơ chế thu một số loại phí, lệ phí từ nhà đầu tư phát triển như một khoản đóng góp cho chi phí Nhà nước đã sử dụng để khắc phục hậu quả ô nhiễm môi trường do phát triển gây ra. Các loại phí, lệ phí này được áp dụng ở một số quốc gia có trách nhiệm cao về môi trường.

Nhà nước bán hoặc cho thuê đất công: là cơ chế đưa đất công thuộc sở hữu nhà nước vào thị trường cho mục đích kinh doanh và dân sự. Đây là quá trình bán hoặc cho thuê đất công cho khu vực tư nhân. Tại các nước phát triển, cơ chế vốn hóa này đã được thực hiện chủ yếu trong giai đoạn tích lũy vốn ban đầu, đến nay đất công không còn nhiều, chỉ đủ để sử dụng vào mục đích công hoặc để dự trữ cho điều tiết thị trường khi cần thiết. Tại một số quốc gia, đất công còn ở mức đáng kể thì Nhà nước cho thuê là chủ yếu. Tại các nước đang phát triển, cả hình thức bán và cho thuê được áp dụng phổ biến, nhưng vẫn chuyển sang thu từ đất bằng thuế tài sản là chủ yếu.

Thu tiền sử dụng các khoảng không gian ngầm, khoảng không trên mặt đất: là cơ chế cho quyền người có đất được sử dụng khoảng không gian từ một độ cao nhất định tới một độ sâu nhất định, ngoài khoảng không gian đó Nhà nước thu tiền sử dụng vào các mục khác, nhưng không làm hạn chế quyền của người có đất. Phương thức này được áp dụng tại các quốc gia như Singapore, Hồng Kông (Trung Quốc)...

Thu giá trị đất đai thông qua cơ chế “góp đất, tái điều chỉnh đất đai”: Cơ chế này thường được áp dụng để thực hiện các dự án phát triển đô thị hay hạ tầng mới hoặc nâng cấp đô thị hay hạ tầng cũ. Cơ chế này được thực hiện trên nguyên tắc đồng thuận theo đa số cộng đồng với một phương án góp đất tư, phương án tái điều chỉnh thửa đất sao cho phù hợp với hiện trạng, quy hoạch chi tiết đô thị. Đất tư được góp, đất tái điều chỉnh được sử dụng một phần để nâng cấp hạ tầng, tái định cư tại chỗ và có phần đất dôi dư để bán thu kinh phí phục vụ triển khai dự án và thu ngân sách.

Thu giá trị đất đai thông qua bán quyền phát triển: là cơ chế nhà nước bán quyền phát triển trên đất và cho phép giao dịch quyền phát triển này trên thị trường. Về bản chất, đây là việc thu lại giá trị đất đai tăng thêm từ một bản quy hoạch phát triển tạo ra một kịch bản phát triển hấp dẫn nhà đầu tư. Ấn Độ đã vận dụng khá thành công việc bán quyền phát triển để tạo kinh phí thực hiện quy hoạch đô thị.

2.2. Vốn hóa đất đai trong khu vực tư nhân

Trong khu vực tư nhân, vốn hóa đất đai do pháp luật quy định cho phép người nắm quyền tài sản đất đai được thực hiện: quyền thế chấp tại các tổ chức kinh tế nhận thế chấp để vay tiền; quyền góp vốn bằng giá trị đất đai với các nhà đầu tư để thực hiện dự án đầu tư hoặc dự án sản xuất - kinh doanh hàng hóa.

Cơ chế thế chấp bằng đất đai để vay tiền mang lại hiệu quả cao, đất đai vẫn tiếp tục được chủ sở hữu sử dụng, tổ chức nhận thế chấp được nắm quyền tài sản. Điều phức tạp xảy ra chỉ khi khoản vay rơi vào nợ xấu. Về nguyên tắc, không trả được nợ thì tài sản thế chấp sẽ thuộc quyền sở hữu của chủ nợ.

Về cơ chế góp vốn bằng giá trị đất đai, đây cũng là cơ chế tạo được động lực cho phát triển đối với nhóm người nghèo nhưng có đất do cha, ông để lại. Mặc dù vậy, người góp vốn cũng là một cổ đông, đòi hỏi phải có nhận thức nhất định để kiểm soát hoạt động kinh doanh của công ty cổ phần.

3. Vốn hóa đất đai ở Việt Nam

3.1. Vốn hóa đất đai thuộc khu vực nhà nước

Theo quy định của pháp luật đất đai hiện nay, Việt Nam chỉ áp dụng ba công cụ tài chính về thu giá trị đất đai gồm: (i) Thu từ tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng, chuyển mục đích sử dụng đất, gia hạn sử dụng đất. Đối tượng áp dụng là các loại đất được sử dụng dài hạn; (ii) Thu tiền thuê đất khi Nhà nước cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất thuê đối với người đang sử dụng, chuyển mục đích sử dụng đối với đất thuê, gia hạn sử dụng đất thuê. Đối tượng áp dụng là các loại đất thuê của Nhà nước được sử dụng có thời hạn; (iii) Thu từ thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; (iv) Thu từ thuế, phí, lệ phí liên quan đến các giao dịch đất đai.

Đối với hai hình thức Nhà nước giao đất có thu tiền và Nhà nước cho thuê đất ở trên, với các quốc gia khác thì đây là đất công; còn với Việt Nam thì đây là đất Nhà nước thu hồi của người đang sử dụng để coi như đó là đất thuộc công sản. Trên thực tế, đất công không có khái niệm trong pháp luật đất đai của Việt Nam vì tất cả đất đai đều là đất công dưới góc nhìn sở hữu toàn dân về đất đai. Tương ứng với khái niệm đất công và đất tư ở các nước khác, Việt Nam có thể hình thành khái niệm “đất sử dụng trong khu vực tư nhân” hoặc “đất do tư nhân nắm quyền tài sản” hoặc “đất thuộc quyền tài sản tư” và “đất thuộc phạm vi quyết định và sử dụng công” hoặc “đất do Nhà nước nắm quyền tài sản” hoặc “đất thuộc quyền tài sản công”. Yêu cầu phân biệt khái niệm pháp luật như vậy là rất cần thiết vì cơ chế quản lý thu giá trị đất đai đối với hai loại đất này là rất khác nhau. Mặt khác, ranh giới giữa hai loại đất này không minh bạch, luôn chứa đựng rủi ro tham nhũng rất cao.

Tại Việt Nam, “đất do Nhà nước nắm quyền tài sản” gần như không còn, chủ yếu là do các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đang sử dụng. Vấn đề là làm sao để “đất thuộc quyền tài sản công” được sử dụng với hiệu suất cao. Vì vậy, việc Chính phủ Việt Nam thực hiện sắp xếp lại việc sử dụng đất của các cơ quan nhà nước tiết kiệm và hiệu quả là một chủ trương quan trọng về thu giá trị đất đai1, nhưng triển khai trên thực tế có hiệu quả chưa cao.

Để đáp ứng cho nhu cầu đầu tư phát triển, hình thức thu giá trị đất đai chủ yếu vẫn là quy trình Nhà nước thu hồi “đất thuộc quyền tài sản tư” để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh và giao cho các dự án đầu tư phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Thu từ đất theo phương thức này chiếm 90% tổng thu từ đất ở Việt Nam, phản ánh hiệu quả kinh tế thu từ đất rất cao. Mặt khác, phương thức này luôn chứa đựng rủi ro bất đồng trong xã hội và rủi ro tham nhũng cao. Đây chính là lý do chủ yếu để đặt ra yêu cầu đổi mới cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc dựa trên phương thức Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng để giao đất, cho thuê đất.

Theo số liệu của Bộ Tài chính, tổng thu từ đất theo bốn công cụ gồm: (i) Tổng thu từ Nhà nước giao đất có thu tiền chiếm khoảng 75% tổng thu từ đất; (ii) Tổng thu từ tiền thuê đất của Nhà nước chiếm khoảng 15% tổng thu từ đất; (iii) Tổng thu từ thuế tài sản (thuế sử dụng đất phi nông nghiệp) chiếm khoảng 1,5% tổng thu từ đất; (iv) Tổng thu từ thuế, phí, lệ phí liên quan đến giao dịch đất đai và tài sản gắn liền với đất chiếm khoảng 6,5% tổng thu từ đất. Tổng thu từ đất chiếm khoảng 10% tổng thu của ngân sách nhà nước và khoảng 20% tổng thu ngân sách địa phương. Nhìn chung, tổng thu ngân sách từ đất đai của Việt Nam đạt khá, tuy nhiên vẫn cần nghiên cứu để có thêm những phương thức mới để tăng thu cho ngân sách nhà nước theo hướng khuyến khích đầu tư phát triển, kiểm soát tham nhũng trong quá trình chuyển dịch đất đai.

[1] Thu từ Nhà nước giao đất có thu tiền

Đây là khoản thu từ việc Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, sau đó giao đất ở, đất nghĩa trang có mục đích kinh doanh cho các dự án đầu tư vì mục tiêu lợi nhuận. Như vậy, việc thu chủ yếu là giá trị chênh lệch tiền sử dụng đất khi Nhà nước cho phép chuyển mục đích sử dụng đất từ loại đất có giá trị thấp sang đất ở, đất nghĩa trang. Tỷ lệ thu này cho thấy các địa phương rất quan tâm tới các dự án phát triển nhà ở. Tuy nhiên, trên thực tế lại thiếu cung nhà ở giá rẻ phục vụ nhu cầu ở của người có thu nhập thấp, thu nhập trung bình. Điều này có nghĩa là cung nhà ở hiện nay chủ yếu cho đầu cơ và tích trữ tiền của dân vào nhà ở giá trung bình và giá cao. Thị trường BĐS nhà ở như vậy là thiếu lành mạnh, thiếu hiệu quả, gây tác động làm giá nhà ở ngày càng tăng cao.

[2] Thu từ tiền thuê đất của Nhà nước

Thu từ tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất dựa chủ yếu vào quyết định hành chính trong cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc (Nhà nước thu hồi đất để giao đất, cho thuê đất cho các dự án đầu tư) thường gây ra sự không đồng thuận xã hội thể hiện ở số lượng khiếu nại, tố cáo về thu hồi đất, giá đất chiếm khoảng 50% tổng lượng tranh chấp, khiếu nại, tố cáo của dân. Mặt khác, vấn đề giám sát quyền lực để ngăn ngừa rủi ro tham nhũng cũng được đặt ra. Bên cạnh đó, cách thu như vậy có thể đạt mức thu cao trong giai đoạn công nghiệp hóa và đô thị hóa phát triển mạnh. Thu từ đất sẽ giảm mạnh khi Việt Nam trở thành một nước công nghiệp, vì khi đó quá trình chuyển dịch đất đai giảm mạnh. Ngay tại thời điểm này, cần định hướng chính sách tới nguồn thu giá trị đất đai ổn định từ thuế tài sản (bao gồm thuế sử dụng đất phi nông nghiệp và nông nghiệp).

[3] Thu từ thuế tài sản (thuế sử dụng đất phi nông nghiệp)

Thu từ thuế sử dụng đất phi nông nghiệp quá thấp (chiếm 1,5% tổng thu từ đất) và gần như miễn thuế sử dụng đất nông nghiệp là một nhược điểm lớn của vốn hóa đất đai trong khu vực nhà nước. Với mức thuế tài sản thấp ở Việt Nam, không chỉ làm cho số thu ngân sách thấp, mà còn không giảm được những tiêu cực trong quá trình phát triển. Đất bỏ hoang nhiều, đô thị “ma” và nhà ở không người khá phổ biến, dự án “treo” xuất hiện ở nhiều nơi là những minh chứng cho hiệu suất sử dụng đất thấp. Đầu cơ BĐS, trữ tiền tiết kiệm của dân vào BĐS làm cho vốn đầu tư xã hội không được huy động vào sản xuất hàng hóa. Mặt khác, giá đất tăng ngày càng cao gây khó khăn trong đầu tư phát triển.

[4] Thu từ thuế, phí, lệ phí liên quan đến giao dịch đất đai và tài sản gắn liền với đất

So với thuế tài sản thì mức thu thuế, phí, lệ phí liên quan đến giao dịch đất đai và tài sản gắn liền với đất chiếm 6,5% tổng nguồn thu từ đất là cao. Khi chuyển quyền sử dụng đất mà phải chịu thuế, người tham gia phải chi phí 2% giá trị chuyển quyền tính theo giá Nhà nước cho thuế thu nhập; 0,5% cho lệ phí trước bạ; khoảng 0,1% cho công chứng; khoảng 0,1% cho Văn phòng đăng ký đất đai; tổng cộng khoảng 2,7%. Mức thu như vậy có thể phù hợp với người có thu nhập trung bình tại đô thị, nhưng lại là mức cao tại khu vực nông thôn và rất cao tại vùng cao, vùng sâu, vùng xa. Chính vì vậy, thị trường giao dịch đất đai thuộc khu vực nông thôn vẫn chủ yếu diễn ra trong khu vực phi chính thức.

Bên cạnh bốn phương thức vốn hóa đất đai nêu trên, vốn hóa đất đai ở Việt Nam còn thể hiện trong các phương thức khác gồm:

(i) Thu giá trị đất đai theo phương thức “đổi đất lấy hạ tầng” dưới dạng các dự án đối tác công - tư xây dựng - chuyển giao (BT). Phương thức này được thực hiện tại tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu từ năm 1992 như một thí điểm cho giải pháp “nhà đầu tư tư nhân đầu tư hạ tầng, sau khi hoàn thành hạ tầng, Nhà nước không trả bằng tiền mà trả bằng đất”. Phương thức này đã giúp cho nhiều địa phương có ngân sách địa phương rất hạn hẹp nhưng lại giúp phát triển hạ tầng rất nhanh. Bên cạnh đó, việc định giá đất của khu vực đất trả cho nhà đầu tư hạ tầng thấp hơn giá trị đất trên thị trường là một nhược điểm lớn gắn với rủi ro tham nhũng. Năm 2020, Quốc hội Việt Nam đã thông qua Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) và đã chính thức bãi bỏ hình thức BT.

(ii) Việt Nam đã ban hành nhiều quyết định dựa trên Luật Quản lý, Sử dụng tài sản công về sắp xếp lại việc sử dụng đất trong khu vực công, bao gồm các cơ quan nhà nước, các tổ chức dịch vụ công của Nhà nước có nhiều người lao động, các cơ sở sản xuất có rủi ro gây ô nhiễm môi trường. Theo các quyết định này, nhiều cơ quan bộ, tổng cục, cục thuộc khu vực nhà nước; tổ chức sự nghiệp công như trương học, bệnh viện, cơ sở thể dục - thể thao công lập; nhà máy, cơ sở sản xuất đã rời khỏi địa điểm cũ chuyển sang địa điểm mới. Các quyết định này vừa mang ý nghĩa sắp xếp lại đất đai trong khu vực công nhằm tăng thu giá trị đất, mặt khác cũng nhằm tổ chức lại không gian đô thị.

Trong quá trình thực hiện, nhiều cơ quan, tổ chức của Nhà nước đã chuyển đi nhưng không trả lại địa điểm cũ cho chính quyền địa phương quản lý. Nhiều cơ quan tổ chức đã được phép bán địa điểm cũ để lấy kinh phí phục vụ di dời địa điểm. Phương thức này được đánh giá là có tiềm năng thu giá trị đất đai lớn, nhưng hiệu quả thực hiện chưa cao.

(iii) Bán tài sản công là nhà ở thuộc sở hữu nhà nước cho người đang thuê là một chủ trương lớn của Chính phủ Việt Nam2. Trong thời kỳ bao cấp, quỹ nhà ở thuộc sở hữu nhà nước khá lớn, được sử dụng để bao cấp về nhà ở dưới hình thức cho người lao động thuộc khu vực nhà nước thuê dài hạn. Nghị định số 61-CP là một quyết định xóa bỏ chế độ bao cấp về nhà ở, những nhà ở thuộc sở hữu nhà nước gắn với quyền sử dụng đất ở được bán với giá ưu đãi của Nhà nước cho người đang thuê. Trong giai đoạn 1994 - 2013, thu từ bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước cho người đang thuê chiếm khoảng từ 3 - 4% tổng thu từ đất. Đến nay, quỹ nhà ở thuộc sở hữu nhà nước không còn nhiều, chủ trương này chưa hoàn thành, nhưng nguồn thu này hằng năm không còn, làm giảm nguồn thu từ đất.

(iv) Xác định giá trị tài sản là giá trị đất đai tại các DNNN khi thực hiện cổ phần hóa cũng tạo được nguồn thu từ giá trị đất đai. Trong thời kỳ bao cấp, các doanh nghiệp hầu hết thuộc sử hữu nhà nước, được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất. Theo quy định của Luật Đất đai, các DNNN phải thực hiện đăng ký đất đai để được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng và thực hiện thuê đất của Nhà nước.

Trên thực tế, đa số DNNN không muốn đăng ký đất đai. Việc đăng ký đất đai này chỉ được thực hiện khi tiến hành cổ phần hóa DNNN. Một trong những “điểm nghẽn” chủ yếu trong cổ phần hóa DNNN là vấn đề đất đai. Kết quả thu giá trị đất đai từ cổ phần hóa DNNN được ghi vào mục thu tiền thuê đất của Nhà nước.

(v) Thu giá trị đất đai tăng thêm không do đầu tư của chủ sử dụng đất mang lại đã được quy định mang tính nguyên tắc tại Nghị định số 181/2004/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003. Trong đó, các địa phương có thể thu hồi diện tích đất rộng hơn lộ giới khi mở rộng đường giao thông để bán đấu giá thu tiền phục vụ đầu tư hạ tầng. Luật Đất đai năm 2013 quy định bắt buộc thu hồi đất rộng hơn hạ tầng khi xây dựng hạ tầng mới hoặc mở rộng hạ tầng cũ để đưa đất ra bán đấu giá, khuyến khích giải quyết tái định cư tại chỗ khi điều kiện cho phép.

Như vậy, thu từ giá trị đất đai tăng thêm do phát triển hạ tầng mang lại còn thiếu quy trình cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả thu. Trên thực tế, cơ chế thu này mới được thực hiện có hiệu quả cao tại Đà Nẵng; thử nghiệm tại hai dự án hạ tầng tại Cần Thơ và được phê duyệt cơ chế này gắn với bắt buộc tái định cư tại chỗ của UBND thành phố Hồ Chí Minh.

(vi) Thu giá trị đất đai thông qua các dự án “góp đất, tái điều chỉnh đất đai” được thể hiện trong Luật Đất đai năm 2013 dưới dạng các hộ gia đình tự nguyện góp đất của mình để mở rộng các phố nhỏ, ngõ nhỏ nhưng không bắt buộc (Khoản 4, Điều 146). Một số địa phương cấp quận, huyện đã động viên được 100% các hộ gia đình góp đất và người góp đất được hưởng toàn bộ giá trị đất đai tăng thêm. Tại một số nơi khác, có nhiều hộ gia đình góp đất, nhưng cũng nhiều hộ không góp đất, làm cho dự án của cộng đồng bị giảm hiệu quả, kéo dài tiến độ.

Cơ chế “góp đất, tái điều chỉnh đất đai” được áp dụng khá rộng rãi và mang lại hiệu quả cao trong Chương trình xây dựng nông thôn mới của Việt Nam. Trong chương trình này, Chính phủ áp dụng cơ chế “dồn điền, đổi thửa” để động viên các hộ gia đình dồn đổi đất cho nhau, tự nguyện góp đất để thực hiện quy hoạch nông thôn mới. Nhà nước không thu giá trị đất đai tăng thêm trong Chương trình xây dựng nông thôn mới mà để lại toàn bộ cho khu dân cư nông thôn được hưởng.

Theo Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành luật đất đai, Chính phủ đã bổ sung Điều 49a mang tính quy định nguyên tắc cho phép UBND cấp tỉnh được phép áp dụng cơ chế “góp quyền sử dụng đất và điều chỉnh lại đất đai” theo khung quy định của tỉnh. Do chỉ là quy định nguyên tắc, nên thực hiện cơ chế này phức tạp, cần những quy định chi tiết, vì vậy nên khó áp dụng Điều 49a vào thực tế.

(vii) Đối với cơ chế thu tiền từ sử dụng không gian ngầm, theo quy định tại Nghị định số 46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước, đơn giá thuê đất xây dựng công trình ngầm không vượt quá 30% đơn giá thuê đất tại vị trí đó. Đối với thu từ sử dụng không gian trên mặt đất, pháp luật đất đai hiện hành chưa có quy định.

(viii) Các phương thức thu lệ phí phát triển, phí tác động, phát hành quyền phát triển chưa được quy định trong pháp luật đất đai hiện hành cũng như các luật khác có liên quan. Bên cạnh đó, pháp luật xây dựng có quy định rất chi tiết về phí cấp phép xây dựng. Theo ý kiến của nhiều nhà đầu tư xây dựng, phí cấp phép xây dựng hiện hành mang yếu tố của thu lệ phí phát triển. Do đó, cần có khung pháp luật đầy đủ về chế độ thu từ các hoạt động phát triển đất đai gắn với trách nhiệm đối với các tác động xã hội và môi trường.

3.2. Vốn hóa đất đai thuộc khu vực tư nhân

Trong khu vực tư nhân, vốn hóa đất đai thể hiện ở hai quyền gồm quyền thế chấp và quyền góp vốn của người sử dụng đất. Quyền thế chấp của hộ gia đình, cá nhân được quy định tại Luật Đất đai năm 1993 và được quy định trong một số trường hợp cho tổ chức kinh tế tại Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của tổ chức trong nước sử dụng đất năm 1994. Từ khi ban hành Luật Đất đai năm 2003 đến nay, quyền thế chấp bằng quyền sử dụng đất để vay tiền được áp dụng gần như không bị hạn chế nào tại các tổ chức tín dụng có pháp nhân Việt Nam, chưa cho phép thực hiện quyền thế chấp bằng BĐS trong nước tại các tổ chức tín dụng có pháp nhân nước ngoài. Năm 1996, cơ chế thế chấp đất đai tại các ngân hàng nước ngoài đã được tiến hành thí điểm, đến năm 2001 lại được Chính phủ cho phép thực hiện thí điểm tiếp, nhưng đến nay, cơ chế này vẫn chưa được pháp luật công nhận. Trong khi đó, vốn tín dụng trong nước lại hạn chế, do đó việc tiếp cận tín dụng đầu tư từ nước ngoài là giải pháp quan trọng cần sớm được tháo gỡ.

Quyền góp vốn bằng quyền sử dụng đất đã phát huy vai trò tích cực trong việc thành lập các liên doanh của doanh nghiệp trong nước với doanh nghiệp nước ngoài. Tuy nhiên, cơ chế này chưa phát huy được thế mạnh trong việc thành lập các công ty cổ phần trong nước. Trong nhiều trường hợp, việc góp vốn là “biến tướng” của chuyển nhượng mặc dù rủi ro khá cao về giá trị, nhất là đối với người dân góp vốn bằng đất. Đơn cử đối với việc tập trung đất đai nông nghiệp, cơ chế các hộ nông dân bắt buộc góp vốn bằng quyền sử dụng đất vào các công ty cao su tại vùng núi Tây Bắc đã phát sinh nhiều xung đột lợi ích cần giải quyết.

4. Đổi mới các cơ chế vốn hóa đất đai

Từ các phân tích ở trên, để đổi mới cơ chế vốn hóa đất đai tại Việt Nam trong thời gian tới, cần thực hiện các giải pháp sau:

[1] Xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ về vốn hóa đất đai

Lý luận kinh tế chính trị học và kinh nghiệm thực tiễn của các nước phát triển G7, các nước công nghiệp mới đã khẳng định vốn hóa đất đai là biện pháp duy nhất tạo nguồn lực nội tại để đầu tư phát triển làm cho đất nước trở thành giàu có. Vốn hóa đất đai không chỉ là giải pháp tạo nguồn lực tài chính, mà còn thiết lập được công bằng xã hội trong việc tiếp cận nguồn lực đất đai, chia sẻ hợp lý lợi ích từ sử dụng đất, làm tăng hiệu suất sử dụng đất. Do đó, Nhà nước cần xây dựng hệ thống chính sách thống nhất, toàn diện về vốn hóa đất đai phù hợp với yêu cầu phát triển của giai đoạn mới, với tầm nhìn 20 đến 30 năm. Hệ thống chính sách vốn hóa đất đai cần được luật hóa đầy đủ, cụ thể trong hệ thống pháp luật đất đai.

[2] Dựa vào thuế tài sản để đảm bảo nguồn thu bền vững từ đất đai

Do hệ thống thu giá trị đất đai hiện hành của Việt Nam dựa chủ yếu vào thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất khi Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng để giao đất, cho thuê đất cho các dự án đầu tư, nên có thể thấy nguồn thu là đáng kể cho ngân sách nhà nước nhưng không thể là nguồn thu bền vững, lâu dài và bảo đảm bền vững xã hội. Nguồn thu như vậy không dựa trên thị trường mà dựa trên quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, có thể gây ra nhiều hệ lụy tiêu cực về lợi dụng quyền lực của Nhà nước, vì lợi ích nhóm, tham nhũng... Vì vậy, Nhà nước cần chuyển đổi từ hệ thống thu giá trị đất đai hiện hành dựa chủ yếu vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất sang hệ thống thu giá trị đất đai dựa chủ yếu vào thuế tài sản, nhưng việc chuyển đổi này cần phải thực hiện đồng bộ với việc đổi mới công tác định giá đất. Theo đó, Nhà nước cần sớm ban hành Luật Thuế tài sản để tạo nguồn thu ổn định, bền vững từ đất. Mặt khác đây cũng là giải pháp để hạn chế đầu cơ đất đai, nâng cao hiệu quả sử dụng đất và điều chỉnh quá trình phát triển khu dân cư đô thị và nông thôn.

[3] Khai thác nguồn thu từ không gian ngầm dưới mặt đất và khoảng không gian trên không bên trên thửa đất

Theo xu hướng thế giới, đất đai không chỉ được sử dụng trên bề mặt thửa đất, mà còn đang được khai thác tại các không gian ngầm dưới mặt đất và khoảng không gian trên không bên trên thửa đất. Thu giá trị đất đai trong hoàn cảnh này cũng cần quan tâm tới thu tiền sử dụng, tiền thuê đối với phần không gian bên dưới và phía trên mặt đất. Pháp luật cần có quy định cụ thể về chiều cao bên trên bề mặt thửa đất và chiều sâu bên dưới bề mặt thửa đất thuộc quyền sử dụng của chủ sử dụng đất, giá trị các khoảng không gian ngoài phạm vi đó thuộc công sản.

Tiếp theo quy định pháp luật về giới hạn không gian gắn với quyền sử dụng, hệ thống hồ sơ địa chính và thông tin đất đai cần được tiếp cận theo hướng địa chính 3D. Hơn nữa, hệ thống địa chính hiện đại còn phải đảm bảo các giao dịch trực tuyến theo thời gian thực, tức là địa chính 4D. Đây là vấn đề hoàn toàn mang tính kỹ thuật và hiện nay Việt Nam đã có đủ tiềm năng để triển khai. Giải pháp kỹ thuật này cũng cần tới lộ trình 5 năm để chuyển đổi từ hệ thống địa chính hiện hành 2D sang hệ thống 3D và 4D.

[4] Thu giá trị tăng thêm của đất đai thông qua quyền phát triển bản đồ quy hoạch

Thu giá trị đất đai tăng thêm do một bản quy hoạch chất lượng cao mang lại là một yêu cầu đặt ra trong quá trình phát triển. Nếu chỉ dựa vào một bản quy hoạch được công khai thì khó thu được giá trị đất đai tăng thêm. Giá trị đất đai tăng thêm do một bản quy hoạch chất lượng cao tạo ra cần được thu lại để hoàn trả kinh phí cho quá trình lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch. Có như vậy mới có động lực để tạo ra các bản quy hoạch chất lượng cao. Theo kinh nghiệm của thế giới, biện pháp thu giá trị đất đai thăng thêm do quy hoạch tạo ra dựa chủ yếu vào phương thức phát hành quyền phát triển và cho phép giao dịch đối với quyền phát triển đó trên thị trường. Ai có quyền phát triển thì được tham gia đầu tư dự án theo quy hoạch. Việt Nam cần tiếp nhận phương thức phát hành quyền phát triển dựa trên quy hoạch nhằm nâng cao chất lượng quy hoạch trong cơ chế kinh tế thị trường.

[5] Hạn chế sự sai lệch giá trị trong định giá đất đai

Một yếu tố quan trọng nhất là xác định giá trị đất đai thông qua định giá đất. Định giá đất đúng thì tính đúng được giá trị đất đai và khắc phục được mọi rủi ro về sai lệch giá trị. Trước hết, cần phát triển việc định giá đất hàng loạt để xác định giá trị đất đai từ khu vực nhà nước nhằm phục vụ việc tính thuế, phí liên quan đến đất đai sao cho chỉ chênh lệch khoảng 20% so với giá trị thị trường. Theo đó, cần thay thế bảng giá đất của Nhà nước bằng bản đồ giá trị đất đai. Ngoài ra, đối với các phương pháp định giá đất cụ thể, quản lý định giá đất cần dựa trên tiêu chuẩn định giá quốc tế.

[6] Bổ sung nội dung giám sát việc sử dụng đất đối với những BĐS tham gia giao dịch thế chấp, góp vốn

Để tăng khả năng tiếp cận vốn tín dụng, pháp luật cần cho phép người sử dụng đất được quyền thế chấp BĐS trong nước tại các tổ chức tín dụng, tài chính có pháp nhân nước ngoài. Để quản lý rủi ro, cần có quy định cụ thể phương thức giải quyết đối với BĐS thế chấp khi người thế chấp không trả được nợ. Đối với vốn hóa đất đai bằng quyền góp vốn, pháp luật đất đai mới chỉ quy định về trình tự, thủ tục; do đó cần có quy định bổ sung nội dung quyền của người góp vốn được giám sát trong quá trình sử dụng đất và giải quyết khi hoạt động góp vốn không mang lại hiệu quả.

[7] Áp dụng linh hoạt cơ chế chuyển dịch đất đai

Cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc dựa vào quyết định hành chính thu hồi đất chỉ nên áp dụng trong trường hợp cần đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng không sinh lợi và không làm tăng giá đất. Đối với trường hợp các dự án chỉ vì lợi ích tư nhân của chủ đầu tư, không gắn với lợi ích phát triển quốc gia thì áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện, nhà đầu tư chỉ có một cách thỏa thuận với những người đang sử dụng đất. Đối với các dự án đầu tư phát triển mà có lợi ích tư nhân của chủ đầu tư gắn với lợi ích phát triển quốc gia thì áp dụng cơ chế tạo phương án “góp đất, tái điều chỉnh đất đai” trên nguyên tắc chia sẻ lợi ích giữa các bên tham gia được cộng đồng đồng thuận theo đa số.

[8] Sắp xếp lại việc sử dụng đất trong khu vực công hiệu quả

Việc đưa đất thuộc quyền tài sản công vào thị trường thông qua việc Nhà nước giao đất, cho thuê đất không nên dựa vào cơ chế nhà nước thu hồi đất mà phải dựa vào việc sắp xếp lại việc sử dụng đất trong khu vực công, giúp sử dụng tiết kiệm đất đai, hiệu quả.

[9] Cải cách thủ tục hành chính về đất đai

Mặc dù đã trải qua gần 20 năm cải cách hành chính, nhưng thủ tục hành chính về đất đai có xu hướng ngày một phức tạp hơn. Thủ tục hành chính về giao dịch đất đai vẫn còn nhiều, với 6 thủ tục, thời hạn giải quyết thủ tục kéo dài với chi phí cao. Do vậy, nhiệm vụ trọng tâm là cần rà soát lại các thủ tục hành chính về giao dịch đất đai để tiếp tục cải cách theo hướng giảm số lượng thủ tục, rút ngắn thời gian thực hiện và giảm chi phí, áp dụng hệ thống hành chính số.

 

Tài liệu tham khảo

1. Adam Smith (2000), Nghiên cứu về bản chất và nguyên nhân của sự giàu có của các quốc gia.

2. David Ricardo (2000), Nguyên lý kinh tế chính trị học và thuế.

3. Hernando De Soto (2003), Sự bí ẩn của vốn, Nhà xuất bản The Time (London).

4. Ngân hàng Thế giới (2019), Báo cáo về khả năng ứng dụng công cụ thu giá trị đất đai - Phát triển việc thu giá trị đất đai và những lựa chọn đầu tư tư nhân.

Bài đăng trên Tạp chí Kinh tế tài chính Việt Nam số 4 tháng 8/2021

*1 Chủ trương này được Thủ tướng Chính phủ quyết định trong giai đoạn từ 2003 - 2013.

*2 Nghị định số 61-CP ngày 05/7/1994 về mua bán và kinh doanh nhà ở.

Bình chọn

Điểm bình chọn
0 / 5
Tổng 0 lượt bình chọn
5
0%
4
0%
3
0%
2
0%
1
0%