Cơ chế huy động nguồn lực tài chính cho việc thực hiện cải cách tiền lương ở Việt Nam

Cơ chế huy động nguồn lực tài chính cho việc thực hiện cải cách tiền lương ở Việt Nam 23/12/2021 13:23:00 83

Cỡ chữ:A- A+
Tương phản:Giảm Tăng

Cơ chế huy động nguồn lực tài chính cho việc thực hiện cải cách tiền lương ở Việt Nam

23/12/2021 13:23:00

Phạm Thị Thu Hồng

Viện Chiến lược và Chính sách tài chính

 

Cơ chế huy động nguồn lực tài chính cho việc thực hiện cải cách tiền lương trong khu vực công ở Việt Nam thời gian qua đã có những kết quả nhất định, nguồn lực tài chính cho cải cách tiền lương khá đa dạng với nhiều biện pháp khác nhau. Bài viết tập trung phân tích những kết quả đạt được, cũng như hạn chế về cơ chế huy động nguồn lực tài chính cho việc thực hiện cải cách tiền lương trong khu vực công của Việt Nam và đưa ra khuyến nghị giải pháp trong thời gian tới.

Từ khóa: Tiền lương, cải cách tiền lương, huy động nguồn lực tài chính.

The mechanism of mobilizing financial resources to implement wage reform in Vietnam’s public sector in recent years has had certain results and financial resources for wage reform are quite diverse with many different measures. The article focuses on analyzing the achieved results, as well as the limitations on the mechanism for mobilizing financial resources for the implementation of wage reform in Vietnam’s public sector; thereby proposing solutions to overcome these limitations in the coming time.

Keywords: Wage, wage reform, the mobilization of financial resources.

 

1. Những vấn đề chung về cơ chế huy động nguồn lực tài chính cho cải cách tiền lương

Trên phương diện lý thuyết, cải cách tiền lương đòi hỏi một nền tư duy mới do sẽ tác động đến lợi ích của một số tầng lớp, nhưng lại là động lực khuyến khích đối với tầng lớp khác, vì vậy cần tạo sự đồng thuận xã hội để đón nhận sự ra đời chính sách tiền lương mới.

Cơ chế huy động nguồn lực tài chính cho ngân sách nhà nước

Nguồn lực từ ngân sách nhà nước (NSNN) đóng vai trò chủ đạo để thực hiện chi trả tiền lương cho người lao động trong khu vực công. Do đó, các chính sách huy động nguồn lực tài chính vào NSNN thường được lồng ghép trong các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nhằm thúc đẩy mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của cả nước, từ đó giúp đời sống người dân được nâng cao thông qua các chỉ tiêu về kinh tế - xã hội, giáo dục, y tế, an sinh xã hội, môi trường, tạo sự phát triển giữa các vùng miền theo đặc thù kinh tế của từng vùng... Nguồn lực cho cải cách tiền lương ở các quốc gia được tài trợ từ nguồn thu bổ sung tăng thêm. Các nền kinh tế tiên tiến có khả năng tài trợ đủ cho các khoản chi lương bằng cách tăng nguồn thu NSNN và giảm các khoản chi khác.

Cơ cấu lại chi ngân sách nhà nước

Khi các chính phủ phải đối diện với vấn đề nguồn ngân sách hạn chế thì việc điều chỉnh lại các kế hoạch chi sẽ được đặc biệt chú trọng. Do tiền lương chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng chi NSNN nên việc kiểm soát chi sẽ được thực hiện nhiều hơn. Chính phủ có thể sử dụng các cơ chế khác nhau để quản lý việc chi tiêu trong điều kiện hạn chế nguồn lực: (i) Hệ thống theo dõi nhân sự: dự báo bảng lương dựa trên ước tính các vị trí việc làm trong năm; (ii) Điều chỉnh biên chế: việc cắt giảm/tuyển dụng thêm cần được tính toán trong việc đảm bảo ngân sách tiền lương. Do đó, chính phủ nên xem xét việc xây dựng các chính sách về cách xử lý các vị trí tuyển dụng, số lượng người hưởng lương từ ngân sách.

Tinh giản biên chế, thu gọn bộ máy hành chính nhà nước

Tinh giản bộ máy khu vực công có thể cho phép giảm áp lực chi tiêu chính phủ hơn là việc cắt giảm tiền lương của công chức, đồng nghĩa với việc “tiết kiệm vị trí việc làm” là một công cụ khá tốt cho việc tạo nguồn chi trả cho các hoạt động khác và để cân đối ngân sách. Do đó, nhiều quốc gia đang phát triển có kế hoạch tinh gọn bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, việc thu hẹp biên chế gặp phải nhiều khó khăn trong các vấn đề như: so sánh các khoản tiết kiệm về tiền lương của khu vực công với chi phí cho thôi việc, đào tạo lại…

Tăng cường cơ chế tự chủ các đơn vị sự nghiệp công lập

Việc tăng cường tự chủ đối với đơn vị sự nghiệp công lập là việc trao quyền tự chủ về nhân sự, bộ máy quản lý, tài chính nhằm giảm gánh nặng cho NSNN; nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ sự nghiệp công lập; tăng cường khai thác đa dạng các nguồn thu của các đơn vị nhằm phục vụ tốt hơn quá trình cung ứng dịch vụ sự nghiệp công lập; tạo nguồn lực để tăng thu nhập cho người lao động… Cơ chế tự chủ đòi hỏi các đơn vị sự nghiệp công phải bắt kịp với xu hướng xóa dần sự bao cấp của Nhà nước, giảm dần sự can thiệp trực tiếp bằng những mệnh lệnh hành chính, phát huy vai trò chủ động, tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp trong việc tổ chức thực hiện các hoạt động theo quy luật của kinh tế thị trường, cung cấp hàng hóa, dịch vụ theo nhu cầu thực tiễn của thị trường.

Đẩy mạnh xã hội hóa cung cấp dịch vụ công

Xã hội hóa dịch vụ công là quá trình huy động, tổ chức sự tham gia rộng rãi của mọi tổ chức và cá nhân trong xã hội vào hoạt động cung ứng dịch vụ công trên cơ sở phát huy tính sáng tạo và khả năng nguồn lực các tổ chức và cá nhân. Cơ chế đẩy mạnh xã hội hóa dịch vụ công bao gồm các nội dung: chuyển giao việc cung cấp dịch vụ công cho khu vực tư đối với những dịch vụ công mà Nhà nước xét thấy không cần can thiệp hoặc cung cấp không hiệu quả; huy động các tổ chức và cá nhân trong xã hội tham gia cung ứng dịch vụ công trên cơ sở nguồn lực và khả năng của mình trong những lĩnh vực mà Nhà nước cho phép.

Mục tiêu của việc đẩy mạnh xã hội hóa dịch vụ công là tạo ra môi trường cạnh tranh giữa các tổ chức cung ứng dịch vụ công, giúp người dân được lựa chọn các dịch vụ công chất lượng; đồng thời tạo điều kiện cho mọi cá nhân, tổ chức phát huy được khả năng và tiềm lực, khơi dậy tính sáng tạo, chủ động tích cực, giúp tăng số lượng và chất lượng dịch vụ công. Điều này giúp giảm gánh nặng cho Nhà nước trong việc huy động nguồn lực để cung ứng dịch vụ công, qua đó giảm gánh nặng về thuế mà người dân phải đóng góp cho xã hội; tạo nguồn lực hiệu quả cho việc gia tăng thu nhập của người lao động; góp phần tăng tính công bằng và hiệu quả trong thụ hưởng dịch vụ công.

2. Những kết quả đạt được về huy động nguồn lực tài chính cho cải cách tiền lương khu vực công của Việt Nam

Nguồn lực bố trí từ NSNN

Nguồn lực bố trí từ NSNN vẫn đóng vai trò then chốt và quan trọng nhất đáp ứng cho nhu cầu chi. Trong thời gian qua, quy mô thu NSNN có xu hướng tăng tạo điều kiện thuận lợi đáp ứng tốt hơn nhu cầu chi, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội, giải quyết việc làm.

Để có nguồn lực thực hiện cải cách tiền lương, cần trích một tỷ lệ hợp lý từ số tăng thu NSNN hằng năm. Chi cải cách tiền lương tăng từ hơn 27 nghìn tỷ đồng (năm 2011) lên hơn 59 nghìn tỷ đồng (năm 2012), đạt hơn 43 nghìn tỷ đồng (năm 2019) và trên 55 nghìn tỷ đồng (năm 2020). Điều này cho thấy nhu cầu về nguồn lực thực hiện cải cách tiền lương có xu hướng tăng với mức tăng tương đối lớn do nhiều lần thực hiện điều chỉnh mức lương tối thiểu chung.

Trong giai đoạn 2006 - 2015, nguồn lực thực hiện cải cách tiền lương phần lớn là do ngân sách trung ương (NSTW) bố trí dự toán, bên cạnh đó, 50% nguồn tăng thu ngân sách địa phương (NSĐP) so với dự toán cũng được bố trí nhằm tạo nguồn cho cải cách tiền lương1. Đến giai đoạn 2016 - 2020, nguồn lực bố trí cho cải cách tiền lương trong mỗi lần điều chỉnh tiền lương cũng đã hình thành các cơ chế gắn kết được trách nhiệm của địa phương (bên cạnh việc bố trí nguồn lực từ NSTW) trong việc đảm bảo nguồn lực cải cách tiền lương. Nguồn NSTW bố trí dự toán trong giai đoạn 2016 - 2020 trung bình khoảng 10,5 nghìn tỷ đồng/năm.

Trong phạm vi NSĐP, các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện các biện pháp tăng thu, chống thất thu để tăng thu NSĐP. Trên cơ sở đó, hằng năm dành khoảng 50% tăng thu dự toán và 70% tăng thu thực hiện của NSĐP để điều chỉnh chính sách tiền lương. Trong giai đoạn 2016 - 2020, 50% nguồn tăng thu NSNN so dự toán dành cho cải cách tiền lương tương đương khoảng 21,6 nghìn tỷ đồng/năm.

Cơ cấu nguồn lực thực hiện cải cách tiền lương, 2006 - 2020

Đơn vị: %

Untitled

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Bộ Tài chính

Ngoài nguồn bố trí trực tiếp từ NSNN, các đơn vị sử dụng NSNN được yêu cầu thực hành tiết kiệm chi NSNN cho cải cách tiền lương, theo đó, tiếp tục thực hiện tiết kiệm 10% dự toán chi thường xuyên tăng thêm hằng năm (trừ các khoản tiền lương, phụ cấp theo lương, khoản có tính chất lương và các khoản chi cho con người theo chế độ). Khi thực hiện giải pháp này, đối với các cơ quan, đơn vị, lĩnh vực hoạt động, chi NSNN cơ bản vẫn được đảm bảo và tăng thêm hằng năm, số tiết kiệm chi là sự chuyển dịch từ nội dung chi khác sang chi tiền lương.

Đối với một số lĩnh vực như giáo dục - đào tạo; khoa học và công nghệ (KH&CN)…, nguồn đảm bảo nhu cầu tiền lương tăng thêm hằng năm bao gồm nguồn từ NSNN và hoạt động dịch vụ sự nghiệp công, phí, lệ phí được để lại và nguồn thu hợp pháp khác. Đối với lĩnh vực giáo dục - đào tạo, nhu cầu tiền lương tăng thêm trong giai đoạn 2018 - 2020 trung bình hơn 380 tỷ đồng/năm thì nguồn đảm bảo nhu cầu tiền lương tăng thêm từ NSNN trung bình khoảng hơn 240 tỷ đồng/năm; từ nguồn thu hoạt động dịch vụ sự nghiệp công, phí, lệ phí được để lại và nguồn thu hợp pháp khác trung bình hơn 140 tỷ đồng/năm. Đối với lĩnh vực KH&CN, nhu cầu tiền lương tăng thêm trong giai đoạn 2018 - 2020 trung bình khoảng 21 tỷ đồng/năm thì nguồn đảm bảo nhu cầu tiền lương tăng thêm từ NSNN trung bình khoảng 19 tỷ đồng/năm và từ nguồn thu hoạt động dịch vụ sự nghiệp công, phí, lệ phí được để lại và nguồn thu hợp pháp khác trung bình khoảng 2 tỷ đồng/năm.

Nguồn lực từ việc thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước

Trong thời gian qua, cơ chế khoán kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước đã góp phần tăng quyền chủ động của các đơn vị trong quá trình chi tiêu, thực hiện nhiệm vụ.

Tình trạng cơ quan chủ quản can thiệp quá sâu vào công việc của cơ quan cấp dưới, sự thụ động của cấp dưới đã được từng bước hạn chế. Thủ trưởng cơ quan, đơn vị đã được giao quyền chủ động phân bổ, điều chỉnh kinh phí được giao. Kinh phí được giao còn dư được chuyển sang năm sau nên không còn tình trạng “chạy” kinh phí còn dư cuối năm để chi tiêu hết. Các cơ quan đã xây dựng quy chế tiết kiệm, chống lãng phí2, từ đó có kinh phí tiết kiệm để tăng thu nhập cho cán bộ, công chức và người lao động...

Bên cạnh đó, cơ chế tự chủ tự chịu trách nhiệm giúp tiết kiệm nguồn nhân lực và chi phí hành chính. Các quy định của Nghị định số 130/2005/NĐ-CP và Nghị định số 117/2013/NĐ-CP đã góp phần thúc đẩy các cơ quan nhà nước sắp xếp lại tổ chức bộ máy, bố trí, sử dụng cán bộ công chức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức. Đồng thời, Nhà nước đã tiết kiệm được số lượng lớn biên chế chưa tuyển3. Các đơn vị đã tiết kiệm được chi phí để tăng thêm thu nhập cho cán bộ công chức.

Nguồn lực từ việc thực hiện tinh giản biên chế, tinh gọn bộ máy nhà nước

Việc thực hiện tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức thời quan qua luôn bám sát nhiệm vụ chính trị và yêu cầu của Đảng trong thời kỳ mới. So với yêu cầu của Nghị quyết số 39-NQ/TW “Đến năm 2021 tinh giản tối thiểu 10% biên chế của bộ, ban, ngành, tổ chức chính trị - xã hội, tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương so với năm 2015” thì đến nay tỷ lệ này đã là 14,9%. Tính đến ngày 31/12/2019, số người làm việc hưởng lương và phụ cấp từ NSNN là 3.088.013 người, giảm 541.890 người (chiếm 14,93%) so với số được giao trước ngày 30/4/2015. Kết quả tinh giản biên chế tính theo các khối: Khối Quốc hội giảm 174 người (chiếm 0,47%); Văn phòng Chủ tịch nước giảm 15 người (chiếm 15%); khối Chính phủ giảm 28.815 người (chiếm 10,94%); khối chính quyền địa phương (cấp tỉnh, cấp huyện) giảm 234.358 người (chiếm 11,09%); cấp xã giảm 268.921 người (chiếm 23,94%).

Nguồn lực từ việc đẩy mạnh cơ chế tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập

Việc tăng tính tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập giúp giảm áp lực đối với cân đối NSNN. Hiện các bộ và cơ quan ở Trung ương đã thực hiện chế độ tự chủ đối với hầu hết các đơn vị trực thuộc; 100% các địa phương đã thực hiện chế độ tự chủ đến các cơ quan, đơn vị ở cấp tỉnh, cấp huyện, qua đó thúc đẩy các cơ quan, tổ chức rà soát lại chức năng, nhiệm vụ, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng bố trí công chức, viên chức phù hợp, phân bổ nguồn tài chính gắn với nhu cầu chi, tiết kiệm, hiệu quả, tạo nguồn để tăng thu nhập cho công chức, viên chức, người lao động theo quy định.

Số lượng các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tăng. Đến hết năm 2019, số lượng đơn vị sự nghiệp công lập được giao tự chủ tài chính là gần 53 nghìn đơn vị4, đạt 98,5% tổng số đơn vị sự nghiệp công lập đang hoạt động, trong đó số lượng đơn vị được NSNN đảm bảo toàn bộ chi hoạt động vẫn chiếm tỷ trọng lớn, trên 70% tổng số đơn vị được giao tự chủ tài chính; các đơn vị tự bảo đảm một phần chi hoạt động thường xuyên chỉ chiếm 23 - 25%; các đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư vận dụng cơ chế tài chính như doanh nghiệp, đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư, đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên chỉ chiếm khoảng 5 - 7%5. Các đơn vị sự nghiệp công lập được khuyến khích nâng cấp quyền tự chủ tài chính, khai thác các nguồn thu hợp pháp để từng bước đảm bảo chi thường xuyên, tăng cường chất lượng, hiệu quả hoạt động, nâng cao đời sống người lao động và nộp thuế cho Nhà nước.

Cơ chế tự chủ đối với các đơn vị sự nghiệp công lập được đẩy mạnh giúp các đơn vị có nguồn thu sự nghiệp và có khả năng tự đảm bảo toàn bộ chi phí hoạt động; khuyến khích thành lập các tổ chức cung ứng dịch vụ công thuộc các thành phần ngoài Nhà nước. Số thu sự nghiệp của các đơn vị sự nghiệp công lập theo hướng năm sau cao hơn năm trước, chủ yếu do tăng quy mô, mở rộng hoạt động sự nghiệp và đa dạng hóa việc cung cấp dịch vụ cho xã hội, qua đó thu hút tăng số người tham gia thụ hưởng các hoạt động dịch vụ sự nghiệp công. Giai đoạn 2011 - 2020, ngoài nguồn NSNN cấp thường xuyên thì nguồn thu sự nghiệp (gồm thu phí, lệ phí để lại chi và thu dịch vụ sự nghiệp) của các đơn vị sự nghiệp công lập tăng bình quân khoảng 9%/năm, chiếm tỷ trọng khoảng 47% trong tổng nguồn tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập.

Việc chuyển đổi các đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần đã có những kết quả bước đầu. Các doanh nghiệp chuyển đổi từ đơn vị sự nghiệp công lập đều tổ chức đào tạo, rà soát bố trí lại việc làm cho người lao động phù hợp với chức năng nhiệm vụ của các bộ phận, giải quyết tốt số lượng lao động dôi dư, bảo đảm đầy đủ quyền lợi chính đáng, hợp pháp của người lao động. Thu nhập của các cán bộ, công nhân viên chức của các doanh nghiệp chuyển đổi từ đơn vị sự nghiệp công lập được đã tăng, với mức thu nhập trung bình tăng gần 30% so với thời điểm chuyển đổi. Quá trình chuyển đổi các đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần đã giúp cải thiện quản trị doanh nghiệp, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của nhiều đơn vị cung cấp dịch vụ sự nghiệp công. Ngoài ra, việc chuyển đổi đã giúp thu hút thêm nguồn lực xã hội cho việc cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, giảm hỗ trợ của NSNN.

Nguồn lực gián tiếp từ việc đẩy mạnh xã hội hóa cung ứng dịch vụ công

Các chính sách ưu đãi, khuyến khích thực hiện xã hội hóa cung cấp dịch vụ sự nghiệp công đã góp phần mở rộng mạng lưới các cơ sở cung ứng dịch vụ sự nghiệp công ngoài công lập, tăng quy mô, số lượng, đa dạng hóa các loại hình và nâng cao chất lượng cung cấp các dịch vụ xã hội, khuyến khích các đơn vị sự nghiệp công lập (trường đại học, bệnh viện và cơ sở giáo dục nghề nghiệp) chủ động thu hút các nguồn vốn đầu tư của xã hội; bước đầu thu hút được nguồn vốn đầu tư của nước ngoài tham gia cung cấp các dịch vụ sự nghiệp công; thực hiện thí điểm cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công lập có đủ điều kiện. Trong giai đoạn 2011 - 2018, doanh nghiệp đã đầu tư vào hoạt động y tế với tổng số 1.523 cơ sở khám bệnh, chuẩn đoán và dịch vụ y tế khác được thành lập, tăng 74% so với năm 2012; đầu tư mạnh vào hoạt động giáo dục - đào tạo với 5.100 cơ sở, tăng 81% so với năm 2012. Đến nay đã có hơn 20 đơn vị sự nghiệp công lập tại các địa phương và 15 đơn vị sự nghiệp công lập thuộc các bộ đủ điều kiện chuyển thành công ty cổ phần theo quy định tại Quyết định số 31/2017/QĐ-TTg.

3. Những hạn chế trong việc đảm bảo nguồn lực tài chính cho việc thực hiện cải cách tiền lương

Nguồn lực bố trí trực tiếp từ NSNN

Chi NSNN cho tiền lương và các khoản có tính chất lương ở Việt Nam những năm gần đây có xu hướng tăng. Trong các giai đoạn cải cách tiền lương 2006 - 2010 và 2011 - 2015, việc đảm bảo nguồn thực hiện cải cách tiền lương vẫn chủ yếu dựa vào nguồn bố trí từ NSNN (chủ yếu từ NSTW). Bước sang giai đoạn 2016 - 2020, nguồn lực đảm bảo mặc dù có sự cải thiện rõ rệt khi dựa nhiều hơn vào nguồn tăng thu từ NSĐP nhưng vẫn cần phải đảm bảo được nguồn ổn định thông qua cơ chế huy động thu ngân sách.

Thực tiễn cho thấy, việc đặt vấn đề tăng thêm tổng nguồn từ NSNN để chi tiền lương và các khoản có tính chất lương thời gian tới đối với Việt Nam sẽ gặp phải khó khăn lớn trong bối cảnh tác động của dịch Covid-19 làm cho nguồn thu NSNN bị sụt giảm khá mạnh trong năm 2020, trong khi buộc phải tăng chi cho các hoạt động phát sinh vì dịch bệnh, qua đó làm tăng bội chi NSNN và tạo áp lực cho nợ công. Việc duy trì mức độ động viên NSNN như các năm qua là một thách thức lớn, do đó, vấn đề đặt ra đối với Việt Nam hiện nay là làm thế nào để có thể tiếp tục đảm bảo được mức huy động nguồn thu cho NSNN, qua đó duy trì được mức chi NSNN như một số năm vừa qua mà không làm tăng quá mức bội chi NSNN.

Nếu thực hiện theo các mục tiêu về giảm mức động viên ngân sách và giảm bội chi NSNN theo các định hướng này thì quy mô chi NSNN cũng đồng thời sẽ phải giảm xuống. Đối với quốc gia có quy mô chi thường xuyên lớn, có tỷ trọng chi lương từ NSNN ở mức khá cao như Việt Nam thì việc cắt giảm quy mô chi NSNN sẽ gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là cắt giảm chi thường xuyên thường phải đối diện với nhiều phản ứng tiêu cực từ người dân.

Các khoản mang tính chất chi thường xuyên như chi hội nghị, hội thảo, khánh tiết cũng tăng nhanh qua các năm6. Do đó, nếu giảm bớt khoản chi này cùng với tiếp tục cơ cấu lại chi NSNN có thể tạo thêm nguồn chi cải cách tiền lương.

Trong năm 2020, dự toán bố trí chi tạo nguồn cải cách tiền lương của NSTW là 12,6 nghìn tỷ đồng. Tuy nhiên do Quốc hội đã quyết định chưa tăng lương công chức, viên chức, lực lượng vũ trang và lương hưu từ ngày 01/7/2020 và do thu NSĐP năm 2020 giảm mạnh, làm giảm nguồn thu để cải cách tiền lương, dự kiến NSTW phải hỗ trợ cho các địa phương khoảng 7 nghìn tỷ đồng, còn dư nguồn khoảng 5,6 nghìn tỷ đồng; vì vậy trong thời gian tới, áp lực tạo nguồn chi cải cách tiền lương dành cho NSTW rất lớn do thu NSĐP giảm mạnh trong những năm tiếp theo. Khi NSTW buộc phải dành nguồn lực lớn đảm bảo nguồn cải cách tiền lương thì buộc phải cơ cấu lại chi NSNN, có thể phải cắt giảm chi đầu tư phát triển của NSTW, do bội chi NSNN chỉ dành cho chi đầu tư phát triển, không bố trí cho chi thường xuyên.

Nguồn lực từ việc thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước

Mặc dù đã đạt nhiều kết quả tích cực, việc thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước vẫn còn gặp nhiều hạn chế.

(i) Chưa thống nhất cơ chế tài chính về tự chủ kinh phí quản lý hành chính. Một số tổ chức chính trị - xã hội được bố trí kinh phí hoạt động từ NSNN, tuy nhiên, Nghị định số 130/2005/NĐ-CP và Nghị định số 117/2013/NĐ-CP lại quy định các tổ chức trên tự quyết định việc thực hiện cơ chế tự chủ. Việc giao kinh phí tự chủ theo biên chế hằng năm chưa thực hiện theo Đề án vị trí việc làm. Bên cạnh đó, việc giao kinh phí tự chủ đối với chi hoạt động nghiệp vụ đặc thù thường xuyên hằng năm chưa thực sự khả thi, do khi giao dự toán, rất ít cơ quan quy định chi tiết khối lượng công việc và tiêu chuẩn, chế độ định mức để đủ điều kiện giao kinh phí tự chủ; vẫn còn quan điểm khác nhau về việc xác định nghiệp vụ đặc thù hay chưa phải đặc thù; việc xác định kinh phí được giao tự chủ giữa cơ quan ở Trung ương và địa phương cũng khác nhau, dẫn đến chưa thống nhất trong xác định kinh phí giao thực hiện chế độ tự chủ.

(ii) Các cơ quan chưa thực sự chủ động trong việc quyết định mức chi. Cơ chế tự chủ cho phép thủ trưởng cơ quan quyết định mức chi tiêu trong phạm vi kinh phí được giao nhưng phải tuân thủ định mức được ban hành trong rất nhiều văn bản, trong khi giá cả thị trường luôn biến động và định mức Nhà nước ban hành chưa được điều chỉnh kịp thời để phù hợp với tình hình thực tế; do vậy trong một số trường hợp, các cơ quan còn lúng túng trong việc quyết định mức chi.

Cơ chế tự chủ quy định chi trả thu nhập tăng thêm theo nguyên tắc phải gắn với hiệu quả, kết quả công việc của từng người (hoặc từng bộ phận trực thuộc). Mặc dù vậy, theo phản ánh của các bộ, địa phương, đa số các cơ quan chưa xây dựng tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ; việc trả thu nhập tăng thêm căn cứ vào mức bình bầu theo A, B, C còn hình thức... Vì vậy, việc sửa đổi, bổ sung quy định về cơ chế tự chủ là cần thiết.

Nguồn lực từ việc đẩy mạnh cơ chế tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập

Hiện nay, số lượng các đơn vị sự nghiệp công lập tự đảm bảo chi thường xuyên và chi đầu tư vẫn còn thấp và việc thực hiện tự chủ tài chính chưa hiệu quả. Số lượng các đơn vị sự nghiệp công lập với biên chế hơn 2 triệu người nhưng chưa đến 10% các đơn vị sự nghiệp công lập tự đảm bảo được cả chi thường xuyên và chi đầu tư mà chủ yếu các đơn vị sự nghiệp công lập phụ thuộc vào NSNN cho cả chi thường xuyên và chi đầu tư hoặc chỉ tự chủ được một phần chi thường xuyên. Do đó, phần lớn các đơn vị sự nghiệp công lập vẫn phải phụ thuộc vào nguồn lực từ NSNN chi trả làm tăng gánh nặng cho NSNN. Việc thực hiện tự chủ tài chính còn chậm, mức độ tự chủ chưa cao, đặc biệt ở các địa phương; nguồn thu sự nghiệp còn thấp, chủ yếu vẫn là NSNN cấp phát; chưa có bước chuyển biến mang tính đột phá; chưa thực sự đồng bộ về tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế với tự chủ về tài chính.

Bên cạnh đó, các văn bản quy định tự chủ đối với ngành, lĩnh vực vẫn chưa được ban hành đầy đủ7. Trong giai đoạn 2016 - 2020 đã có 200 đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ, ngành trung ương được giao quyền tự chủ về tài chính theo Nghị định số 54/2016/NĐ-CP và 183 đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ về tài chính theo Nghị định số 141/2016/NĐ-CP.

Hoạt động chi lương cho các cán bộ trong đơn vị sự nghiệp công lập còn mang tính chất cào bằng, chưa thực sự thúc đẩy hiệu quả của người lao động. Việc phân bổ kinh phí hoạt động thường xuyên (đối với đơn vị tự bảo đảm một phần chi phí và đơn vị do NSNN bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động) còn mang tính bình quân, trên cơ sở nguồn thu sự nghiệp của đơn vị và khả năng NSNN; chưa thực sự gắn kết giữa giao nhiệm vụ và giao kinh phí; nên còn tình trạng trông chờ, ỷ lại vào sự bao cấp của Nhà nước và cũng là nguyên nhân làm chậm quá trình đẩy nhanh xã hội hóa đối với những dịch vụ công.

Thu nhập của người lao động trong nhiều doanh nghiệp chuyển đổi từ các đơn vị sự nghiệp công lập mặc dù tăng nhưng không nhiều và còn có sự bất hợp lý trong phân phối thu nhập của doanh nghiệp. Nhiều doanh nghiệp thu nhập trung bình của người lao động chỉ đạt khoảng 5 triệu đồng/tháng. Có ba doanh nghiệp thu nhập trung bình của người lao động giảm so với thời điểm chuyển đổi, trong đó có hai doanh nghiệp mặc dù lợi nhuận tăng nhưng thu nhập trung bình của người lao động vẫn giảm. Đáng chú ý, tại một vài doanh nghiệp thì số lượng người lao động giảm 16% so với thời điểm chuyển đổi, thậm chí có doanh nghiệp mức giảm quy mô lao động lên tới 50%.

Quá trình chuyển đổi các đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần còn chậm và chất lượng dịch vụ hạn chế. Tiến độ triển khai chuyển đổi còn chậm, tỷ lệ hoàn thành chuyển đổi so với số lượng đơn vị thuộc Danh mục chuyển đổi giai đoạn 2017 - 2020 đạt thấp (chỉ 14,5%). Phần lớn các đơn vị sự nghiệp công lập được chuyển đổi có quy mô tài chính, lao động nhỏ, do đó giá trị tài sản được chuyển đổi sở hữu mới chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ trong tổng giá trị tài sản đang được quản lý, sử dụng bởi hệ thống các đơn vị sự nghiệp công lập. Sau khi chuyển đổi thành công ty cổ phần, có hiện tượng giảm chất lượng dịch vụ sự nghiệp công hoặc ngừng cung cấp dịch vụ sự nghiệp công ở một số ít đơn vị. Tại một số ngành dịch vụ sự nghiệp công có tính chất đặc thù, việc chuyển đổi chưa tạo chuyển biến về chất lượng hay kết quả sản xuất - kinh doanh do không tạo được sự cạnh tranh trên thị trường.

4. Kiến nghị giải pháp

Trong thời gian tới, để việc huy động nguồn lực tài chính nhằm thực hiện cải cách tiền lương ở Việt Nam đạt hiệu quả hơn nữa, một số khuyến nghị giải pháp được đưa ra như sau:

[1] Nâng cao hiệu quả của thu NSNN

Hệ thống thuế cần được cải cách đồng bộ, duy trì một hệ thống thuế có tính cạnh tranh, hỗ trợ tăng trưởng với mức thuế suất hợp lý, cơ sở tính thuế rộng, phù hợp với xu hướng cải cách thuế trong khu vực và trên thế giới; đảm bảo tính minh bạch, công khai và trung lập của hệ thống thuế. Nghiên cứu điều chỉnh thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp đối với doanh nghiệp nhỏ và vừa (DNNVV) ở mức thấp hơn mức thuế suất thông thường để thực hiện Luật Hỗ trợ DNNVV, góp phần thúc đẩy sự phát triển của khu vực DNNVV, đồng thời khuyến khích các hộ, cá nhân kinh doanh chuyển mô hình hoạt động lên doanh nghiệp, từ đó giúp mở rộng cơ sở thuế.

Việc lồng ghép các chính sách xã hội trong các sắc thuế cần được hạn chế tối đa để đảm bảo tính trung lập của thuế, tạo môi trường đầu tư kinh doanh thuận lợi, công bằng.

Cơ cấu thu NSNN cần được thiết lập hợp lý hơn giữa thuế gián thu và thuế trực thu, nghiên cứu mở rộng đối tượng chịu thuế tiêu thụ đặc biệt đối với các hàng hóa, dịch vụ không khuyến khích sản xuất và tiêu dùng. Đồng thời, cần nghiên cứu chính sách động viên vào ngân sách từ các nguồn thu tiềm năng như thuế tài sản, các khoản thu liên quan đến tài nguyên, tài sản nhà nước để có thêm nguồn lực cho tái cơ cấu nền kinh tế và thực hiện cơ cấu lại NSNN; có cơ chế để xử lý các vấn đề liên quan đến xói mòn cơ sở thuế (như tham gia sáng kiến BEPS).

Các chính sách ưu đãi thuế cần được đơn giản hóa hơn nữa thông qua các biện pháp rà soát, đảm bảo việc thực hiện chính sách ưu đãi có tính chọn lọc và gắn với các định hướng phát triển ngành, lĩnh vực; đánh giá hiệu quả về chính sách ưu đãi thuế trước khi ban hành (như thiết lập cơ chế thu nhận thông tin để cơ quan thuế có điều kiện xây dựng báo cáo chi tiêu thuế).

Công tác quản lý thu, chống thất thu cần được bảo đảm thu đúng, thu đủ, kịp thời các khoản thuế, phí, lệ phí và thu khác vào NSNN. Kịp thời phát hiện, xử lý nghiêm các hành vi buôn lậu, gian lận thương mại, sản xuất, kinh doanh hàng giả, chuyển giá, trốn, lậu thuế, gian lận thuế, lợi dụng chính sách hoàn thuế.

Căn cứ tình hình thực tế, xem xét việc tiếp tục thực hiện các chính sách hỗ trợ về thuế, phí, lệ phí để giúp doanh nghiệp vượt qua khó khăn do dịch Covid-19 và khôi phục sản xuất - kinh doanh.

[2] Cơ cấu lại chi NSNN

Để có được nguồn chi cho tiền lương, các khoản có tính chất lương từ NSNN thì đòi hỏi phải cơ cấu lại chi NSNN trên một số mặt bao gồm cả chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên.

Chi NSNN cần được triệt để tiết kiệm, chống lãng phí và tăng cường kỷ cương, kỷ luật tài chính, hình thành một cơ cấu ngân sách hợp lý nhằm giảm áp lực bội chi ngân sách và đảm bảo bền vững tài khoá. Các khoản chi khánh tiết, hội nghị, hội thảo, đi công tác nước ngoài, mua xe công, khởi công, khánh thành… cần được cắt giảm tối đa.

Số chi chuyển nguồn cần được giảm mạnh thông qua việc rà soát, quản lý chặt chẽ, chỉ xem xét xử lý chuyển nguồn đối với những khoản chi còn nhiệm vụ và thực sự cần thiết; không ban hành các chính sách, chế độ mới làm tăng chi NSNN khi chưa có nguồn đảm bảo.

Chi NSNN cần được cơ cấu lại theo hướng giảm tỷ trọng chi thường xuyên (trên cơ sở sắp xếp lại bộ máy, tinh giản biên chế, giảm tỷ trọng chi một số lĩnh vực sự nghiệp công gắn với việc điều chỉnh giá, phí đối với các dịch vụ sự nghiệp công có khả năng xã hội hóa cao); tăng tỷ trọng chi đầu tư đi đôi với hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật về đầu tư công; tái cơ cấu chi đầu tư, chi thường xuyên gắn với việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả chi ngân sách trong thực hiện chủ trương, định hướng, các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Đồng thời, chi NSNN cần được cơ cấu lại trong từng lĩnh vực, tập trung vào các dịch vụ thiết yếu, NSNN phải đảm bảo hỗ trợ. Bên cạnh đó, các dịch vụ thiết yếu cần được đẩy mạnh xã hội hóa để cơ cấu lại chi thường xuyên từ NSNN.

Thể chế quản lý chi ngân sách theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa cần được tiếp tục hoàn thiện. Trong đó, phân định rõ nội dung, phạm vi của Nhà nước và thị trường; rà soát các chính sách, chế độ an sinh xã hội, chỉ ban hành chính sách khi cân đối được nguồn lực đảm bảo, đẩy mạnh thực hiện khoán chi và tiền tệ hóa, đưa vào thu nhập một số chính sách, chế độ theo tiêu chuẩn, định mức chi.

[3] Tinh giản biên chế, tinh gọn bộ máy nhà nước, tinh gọn đầu mối cần tiếp tục được thực hiện để bảo đảm thực hiện mục tiêu tinh giản biên chế theo quy định của Đảng và Nhà nước. Lấy kết quả thực hiện sắp xếp tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế là căn cứ để đánh giá, xếp loại chất lượng hằng năm của các tổ chức và cá nhân trong hệ thống chính trị.

[4] Cơ chế tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập cần được đẩy mạnh và đa dạng hóa nguồn lực xã hội phát triển dịch vụ công.

Các đơn vị sự nghiệp công lập nên được thực hiện chi trả lương theo mức độ tự chủ của đơn vị. Cụ thể, đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư được quyền quyết định số lượng người làm việc, tiền lương theo kết quả hoạt động, được Nhà nước hỗ trợ về thuế, phí để tăng cường năng lực tài chính và khả năng tự cân đối. Đơn vị đã tự chủ về tài chính (nhóm 1, nhóm 2) được trả lương theo kết quả hoạt động, trong đó cần quy định rõ trả lương theo doanh nghiệp loại hình gì; tiền lương được hạch toán vào chi phí; đồng thời bỏ quỹ bổ sung thu nhập đối với loại hình này cho phù hợp với cơ chế như doanh nghiệp. Đơn vị nhóm 3 (đơn vị sự nghiệp tự đảm bảo một phần chi thường xuyên) được thực hiện trả lương theo ngạch, bậc, chức vụ và các khoản phụ cấp theo quy định hiện hành; đối với phần tăng thu, tiết kiệm chi, được trích lập các quỹ bổ sung thu nhập và phát triển hoạt động sự nghiệp. Đơn vị nhóm 4 (đơn vị sự nghiệp được Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên) thực hiện cơ chế khoán chi, quy định khoán theo mức trần từng khoản chi, khoán theo khối lượng công việc, nhiệm vụ được giao, vị trí việc làm…

Danh mục các dịch vụ sự nghiệp công lập cần tiếp tục được rà soát để đưa vào diện chuyển đổi phù hợp với tình hình thực tiễn. Về nguyên tắc, việc cổ phần hóa chỉ nên thực hiện đối với những lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công có thể thương mại hóa, nghĩa là có thể tính đủ chi phí vào giá mà vẫn có khả năng chi trả. Do mục tiêu của doanh nghiệp là tìm kiếm lợi nhuận nên thông thường các doanh nghiệp sẽ đẩy mạnh đầu tư tại các khu vực đô thị, trong khi lại hạn chế đầu tư tại các vùng sâu, địa bàn khó khăn. Vì vậy, đối với những địa bàn này, tiếp tục duy trì các đơn vị sự nghiệp công lập để đảm bảo việc cung cấp dịch vụ sự nghiệp công cho người dân.

Cơ chế cấp phát theo dự toán cần được chuyển đổi nhanh và mạnh sang cơ chế thanh toán theo hình thức đặt hàng, đấu thầu các dịch vụ sự nghiệp công nhằm tạo sự cạnh tranh bình đẳng trong cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, nâng cao chất lượng và đa dạng hóa dịch vụ sự nghiệp công.

  

Tài liệu tham khảo

Tiếng Việt

1. Đặng Như Lợi (2014), Quan điểm, nhận thức về tiền lương và chính sách tiền lương, Tạp chí Tài chính điện tử 08/5/2014.

2. Phạm Minh Hóa và ThS.Tô Quỳnh Thảo (2016), Hoàn thiện chính sách tài chính đất đai nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng đất tại các khu kinh tế, khu công nghệ cao, Đề tài cấp Bộ năm 2016.

3. Phạm Thị Thu Hồng (2019), Kinh nghiệm quốc tế về cơ chế tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công nghiệp công lập và hàm ý cho Việt Nam, Tạp chí Tài chính - Quản trị kinh doanh, số 16 tháng 12/2019, mã ISSN 2525-2305.

Tiếng Anh

4. Allen Schick (1998), Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand's Reforms, The World Bank Research Observer (1998): 128.

5. Krissanapong Kirtikara (2002), Thai Public University System in Transition: Some Issues on Manage ment and Financing, The Thai-UK University Presidents Forum, Bangkok, 17 January 2002.

6. Martin Rama (1999), Public sector downsizing: An introduction, The World Bank Economic Review, January 1999.

7. Wonhyuk Cho (2015), Agencification and Performance: The Impact of Autonomy and Result-Control on the Performance of Executive Agencies in Korea, Public Performance & Management Review, January 2015.

Bài đăng trên Tạp chí Kinh tế tài chính Việt Nam số 4 tháng 8/2021

 

*1 Giai đoạn 2006 - 2010, NSTW bố trí dự toán trung bình khoảng hơn 25 nghìn tỷ đồng/năm (chiếm khoảng 82% trong tổng nguồn lực thực hiện cải cách tiền lương), 50% tăng thu NSĐP so dự toán trung bình khoảng hơn 5,6 nghìn tỷ đồng/năm. Giai đoạn 2011 - 2015, NSTW bố trí khoảng hơn 19 nghìn tỷ đồng/năm (chiếm khoảng 93% trong tổng nguồn lực thực hiện cải cách tiền lương), nguồn tăng thu của NSĐP trong giai đoạn này tập trung vào năm 2012 với 16 nghìn tỷ đồng, sang năm 2015 là 1,1 nghìn tỷ đồng.

*2 Quy chế sử dụng ô tô, khoán văn phòng phẩm, khoán tiền điện thoại.

*3 Năm 2016, cả nước đã tiết kiệm được gần 13 nghìn biên chế, trong đó cấp Trung ương là 3,4 nghìn, địa phương là 9,497 nghìn.

*4 Giai đoạn 2018 - 2020 ước tính giảm bình quân 2,5%/năm về số lượng đơn vị và 2,5% về biên chế hưởng lương NSNN.

*5 Các đơn vị được giao tự chủ tài chính ổn định trong giai đoạn 3 năm, nên về cơ bản đến năm 2020 sẽ chưa có sự thay đổi lớn về cơ cấu đơn vị sự nghiệp công lập theo mức độ tự chủ tài chính nêu trên.

*6 Năm 2019, khoản chi cho hội nghị, công tác phí vào khoảng hơn 16 nghìn tỷ đồng, gấp hơn 2,4 lần so với năm 2010.

*7 Mặc dù Nghị định số 16/2015/NĐ-CP đã có hiệu lực, tuy nhiên, do các văn bản quy định tự chủ đối với ngành, lĩnh vực vẫn chưa được ban hành đầy đủ nên về cơ bản các đơn vị sự nghiệp công lập vẫn thực hiện theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP.

Bình chọn

Điểm bình chọn
0 / 5
Tổng 0 lượt bình chọn
5
0%
4
0%
3
0%
2
0%
1
0%