Sử dụng chính sách tài khóa giải quyết vấn đề bất bình đẳng

Sử dụng chính sách tài khóa giải quyết vấn đề bất bình đẳng 18/11/2021 10:18:00 932

Cỡ chữ:A- A+
Tương phản:Giảm Tăng

Sử dụng chính sách tài khóa giải quyết vấn đề bất bình đẳng

18/11/2021 10:18:00

Trần Thu Thủy

Viện Chiến lược và Chính sách tài chính

 

Bất bình đẳng ở mức thấp thường được xem là tiền đề quan trọng để đạt được sự công bằng hơn trong cơ hội tiếp cận các nguồn lực kinh tế - xã hội và chính trị. Giải quyết vấn đề bất bình đẳng của nền kinh tế đòi hỏi sự phối hợp của nhiều công cụ chính sách, trong đó có chính sách tài khóa (CSTK). Phân phối lại thu nhập cũng là một trong ba chức năng cơ bản của CSTK, bên cạnh việc hỗ trợ ổn định kinh tế vĩ mô và thúc đẩy tăng trưởng. Bài viết phân tích, đánh giá kinh nghiệm sử dụng CSTK để giải quyết vấn đề bất bình đẳng tại một số nước trên thế giới và rút ra hàm ý chính sách cho Việt Nam.

Từ khóa: CSTK, bất bình đẳng, phân phối lại.

Low inequality is often seen as an important prerequisite for achieving more equitable access to socio-economic and political resources. Solving the problem of inequality in the economy requires the coordination of many policy tools, including fiscal policy. Income redistribution is also one of the three basic functions of fiscal policy, besides supporting macroeconomic stability and promoting growth. This article will focus on studying the experience of using fiscal policy to address inequality in some countries around the world and draw policy implications for Vietnam.

Keywords: fiscal policy, inequality, redistribution.

1. Khái quát về sử dụng chính sách tài khóa để giải quyết bất bình đẳng

1.1. Bất bình đẳng và những tác động đến nền kinh tế

Bất bình đẳng kinh tế được hiểu là sự chênh lệch về thu nhập hoặc tài sản giữa các nhóm khác nhau trong xã hội. Phân phối thu nhập bình đẳng hơn là mục tiêu mong muốn của các nhà hoạch định chính sách. Bất bình đẳng ở mức thấp thường được coi là tiền đề quan trọng để đạt được sự bình đẳng hơn về cơ hội tiếp cận các nguồn lực kinh tế - xã hội và chính trị.

Xét ở mối quan hệ với tăng trưởng kinh tế, bất bình đẳng có thể ảnh hưởng cả tích cực và tiêu cực đến tăng trưởng, nhưng các nghiên cứu cho thấy các tác động tiêu cực là chủ yếu1. Một mặt, bất bình đẳng có thể ảnh hưởng tích cực đến tăng trưởng bằng việc mang đến các động lực cho đổi mới và khởi nghiệp; tăng tiết kiệm và đầu tư trong nền kinh tế nếu người giàu có tỷ lệ tiết kiệm so với thu nhập cao hơn; có thể cho phép một số ít cá nhân tại các nước nghèo tích lũy được số tiền tối thiểu cần thiết để bắt đầu kinh doanh và nhận được sự giáo dục tốt. Mặt khác, bất bình đẳng cũng có thể gây hại cho tăng trưởng vì nó hạn chế khả năng tích lũy vốn con người; tạo ra bất ổn chính trị và kinh tế, dẫn đến suy giảm đầu tư; cản trở sự đồng thuận cần thiết trong xã hội để điều chỉnh nền kinh tế nhằm duy trì tăng trưởng khi xảy ra các cú sốc. Các nghiên cứu còn chỉ ra mối quan hệ giữa bất bình đẳng và tăng trưởng có thể là phi tuyến tính. Trong đó, sự gia tăng bất bình đẳng từ mức thấp tạo ra động lực thúc đẩy tăng trưởng, nhưng đến một mức độ nào đó lại tạo ra các động cơ để trục lợi và dẫn đến tăng trưởng thấp hơn. Kết quả thực nghiệm cho thấy bất bình đẳng gây cản trở với tăng trưởng kinh tế, ít nhất là trong trung hạn.

1.2. Chính sách tài khóa với bất bình đẳng

Để xử lý bất bình đẳng tại các quốc gia cần dựa trên tổng thể hệ thống nhiều chính sách, trong đó có CSTK. CSTK có thể tác động đến thu nhập hiện tại và tương lai của các cá nhân, đồng thời cũng có thể tác động đến khả năng tiếp cận y tế, giáo dục và các dịch vụ an sinh xã hội khác, qua đó tác động đến các khía cạnh khác nhau của bất bình đẳng.

Sơ đồ 1. CSTK và những tác động đến bất bình đẳng

image

Nguồn: Tổng hợp của tác giả

Các công cụ để CSTK trực tiếp phân phối lại thu nhập hiện tại gồm có thuế và chi chuyển nhượng2 có tính lũy tiến. Bên cạnh đó, các khoản chi nhằm thúc đẩy tăng trưởng hướng đến các đối tượng là phát triển cơ sở hạ tầng, y tế, giáo dục cũng giúp đạt được mục tiêu công bằng. Các khoản chi như vậy có thể coi là công cụ của CSTK để gián tiếp thực hiện chức năng phân phối lại.

Trước hết, thuế và chi chuyển nhượng lũy tiến tác động ngay đến thu nhập khả dụng của các cá nhân ở hiện tại. Việc chính phủ đánh thuế lũy tiến ở người giàu cao hơn người nghèo và thực hiện các chương trình chi chuyển nhượng cho các hoạt động an sinh xã hội có lợi cho người nghèo nhiều hơn người giàu, sẽ các tác động phân phối lại thu nhập từ người giàu sang người nghèo, qua đó giúp giảm bớt bình đẳng thu nhập trong nền kinh tế.

Đồng thời, các chính sách thuế và chi tiêu để phân phối lại như vậy cũng gián tiếp tác động đến thu nhập thị trường (thu nhập trước thuế và chuyển nhượng) thông qua những tác động đến khả năng tạo thu nhập trong tương lai. Bénabou (2000) nhấn mạnh tác động của chính sách phân phối lại đến quá trình tích lũy vốn con người. Trong đó, các CSTK lũy tiến và các biện pháp nới lỏng ràng buộc tín dụng cho phép người nghèo đầu tư nhiều hơn cho phát triển con người, do đó giúp tăng thu nhập tương đối của họ trong tương lai. Theo IMF (2014a), chi tiêu cho giáo dục là loại chi có ảnh hưởng rõ nét nhất đến khả năng thu nhập trong tương lai. Trình độ học vấn cao hơn thường mang lại sự bình đẳng hơn trong phân phối thu nhập3.

Mặt khác, công bằng xã hội cũng có thể được hỗ trợ bởi việc thực hiện hai mục tiêu còn lại của CSTK là ổn định vĩ mô và hiệu quả tăng trưởng, qua đó ảnh hưởng đến các cơ hội kinh tế dành cho người nghèo và phân phối thu nhập thị trường4. Ổn định kinh tế vĩ mô là một trong những yếu tố quyết định mức độ bất bình đẳng5. Trong cơ cấu ngân sách của các quốc gia, các khoản thuế và chi ngân sách có khả năng điều tiết lại thu nhập như thuế thu nhập cá nhân (TNCN), trợ cấp thất nghiệp, trợ cấp xã hội, đồng thời cũng có thể tự động điều chỉnh theo chu kỳ kinh tế và có tác động tới việc hạn chế biến động sản lượng trong nền kinh tế. Thêm vào đó, việc thực hiện mục tiêu ổn định của CSTK còn có thể đóng góp vào việc đảm bảos công bằng xã hội nhờ khả năng ngăn ngừa các cuộc khủng hoảng tài chính vĩ mô, trong đó người nghèo là đối tượng dễ bị tổn thương.

Mục tiêu hiệu quả tăng trưởng mà CSTK hướng tới thể hiện ở vai trò cung cấp hàng hóa công, khắc phục những thất bại của thị trường, nhờ đó thúc đẩy tăng trưởng. Mặc dù thực hiện mục tiêu hiệu quả và bình đẳng có thể mâu thuẫn với nhau6, nhưng các nghiên cứu gần đây cho thấy tùy thuộc vào công cụ chính sách được sử dụng. Các CSTK hướng đến phát triển cơ sở hạ tầng và nguồn vốn con người (như chi cho y tế, giáo dục, bảo hiểm xã hội…) sẽ giúp đạt được đồng thời cả hai mục tiêu này nhờ đem lại tăng trưởng bao trùm và cơ hội tiếp cận nguồn lực7.

2. Các yếu tố tác động và hạn chế khi sử dụng chính sách tài khóa để giải quyết bất bình đẳng

2.1.  Các yếu tố tác động

Các nghiên cứu tại các quốc gia cho thấy vai trò của ba yếu tố tác động đến hiệu quả phân phối lại của CSTK gồm: quy mô thu thuế và chi tiêu của chính phủ; cơ cấu thuế và chi tiêu chính phủ; hiệu quả thu thuế và phạm vi tác động của các chính sách chi tiêu của chính phủ.

Quy mô thu thuế và chi tiêu của chính phủ

Mức thuế và chi tiêu ở một quốc gia càng cao thì tác động phân phối càng lớn. Sự chênh lệch về quy mô thu, chi ngân sách là một trong những yếu tố cho thấy hiệu quả phân phối lại của các nước phát triển cao hơn các nước đang phát triển. Theo Bastagli và các tác giả (2012), trong khi tỷ lệ thuế trung bình của các nước phát triển đạt trên 30% GDP, tỷ lệ này ở các nước đang phát triển (không bao gồm châu Âu mới nổi) khoảng 15 - 20% GDP. Do đó, chi tiêu công nói chung và chi chuyển nhượng nói riêng về cơ bản cũng thấp hơn đáng kể ở các nước đang phát triển (đặc biệt là ở châu Á - Thái Bình Dương và châu Phi cận Sahara). Tại Trung Quốc, hiệu quả phân phối lại của CSTK có xu hướng giảm, thậm chí làm tăng bất bình đẳng thu nhập trong giai đoạn 2000 - 2013. Một trong các nguyên nhân được Cevik và Correa-Caro (2015) chỉ ra là tỷ lệ thu thuế của Trung Quốc tuy đã tăng gần gấp đôi kể từ năm 1995 lên 19% GDP nhưng vẫn thấp hơn đáng kể so với mức trung bình của OECD là khoảng 35% GDP. Mức thu thuế thấp này cũng hạn chế chi tiêu công, bao gồm cả các chính sách tái phân phối, chi tiêu của chính phủ Trung Quốc đã tăng từ 18% GDP (năm 1990) lên 29% GDP (năm 2013), nhưng vẫn thấp hơn đáng kể so với mức trung bình của OECD là 45% GDP.

Cơ cấu thuế và chi tiêu chính phủ

Trong cơ cấu thuế và chi tiêu chính phủ, chỉ có một số khoản có khả năng phân phối lại, trực tiếp nhất là các khoản thuế và chi chuyển nhượng mang tính lũy tiến. Ở mức độ gián tiếp là các khoản chi đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, chi phát triển y tế, giáo dục. Với cùng quy mô thuế và chi tiêu, tỷ trọng của các khoản thuế và chi tiêu có tính phân phối lại càng lớn thì tác động phân phối lại của CSTK càng lớn. Theo Bastagli và các tác giả (2012), thu thuế tại các nước đang phát triển thường dựa vào thuế gián thu với cơ sở thuế hẹp và thường mang tính lũy thoái. Trong đó, thuế nhập khẩu đóng vai trò quan trọng tại các nền kinh tế thu nhập thấp, thường có xu hướng lũy ​​thoái nhất; khả năng phân phối của thuế giá trị gia tăng (GTGT) tại các nước đang phát triển không rõ ràng; thuế trực thu tuy có tính lũy tiến nhưng mức độ không tuân thủ thuế cao kết hợp với cơ sở thuế hẹp (do việc miễn trừ rộng rãi và ưu đãi vốn và thu nhập khác) góp phần vào tỷ lệ thu thuế thấp. Bên cạnh đó, chi tiêu công cho y tế, giáo dục có xu hướng lũy thoái ở mức tổng thể tại nhiều nước đang phát triển, mặc dù một số bộ phận trong đó có tính lũy tiến. Chi chăm sóc sức khỏe lũy thoái do bị chi phối bởi chi y tế cấp cao hơn tính lũy thoái; tính lũy tiến của chi cho giáo dục tiểu học bị lấn át bởi tính lũy thoái của chi cho giáo dục ở các cấp cao hơn. Tính lũy thoái trong chi y tế, giáo dục phản ánh tình trạng khó khăn của các hộ gia đình thu nhập thấp trong việc tiếp cận các dịch vụ công. Không chỉ vậy, tổng chi tiêu cho giáo dục và y tế đang giảm dần ở nhiều nền kinh tế đang phát triển, đặc biệt là ở các nước có thu nhập thấp.

Hiệu quả thu thuế và độ bao phủ của các chính sách chi chuyển nhượng

Theo Goni, López và Servén (2008), tỷ lệ thu thuế của 6 nước Mỹ Latinh*8 ở mức thấp chủ yếu do cơ sở thuế hẹp, xuất phát từ tình trạng trốn thuế*9 do yếu kém trong quản lý thuế*10, ưu đãi thuế hào phóng và những lỗ hổng trong chính sách thuế. Tại Trung Quốc, Cevik và Correa-Caro (2015) xác định tỷ lệ tác động của các dịch vụ công và chuyển nhượng được chỉ ra là có lợi cho các nhóm thu nhập cao ở khu vực thành thị. Chẳng hạn, 25% số hộ gia đình trong nhóm 10% dân số thu nhập cao nhất nhận được khoảng 80% chi lương hưu, so với chỉ 2% ở nhóm 10% dân số thu nhập thấp nhất. Thực hiện chiến lược “xã hội hài hòa”, chính phủ Trung Quốc đã mở rộng hệ thống trợ cấp sinh hoạt tối thiểu và đưa ra chương trình lương hưu mới ở các vùng nông thôn, nhưng các chương trình này có phạm vi bao phủ hạn chế và mức thu nhập thấp đáng kể so với thành thị.

Bên cạnh trình độ quản lý thuế và các vấn đề về thiết kế hệ thống thuế, tỷ lệ tuân thủ thuế thấp ở nhiều quốc gia xuất phát từ tình trạng quy mô kinh tế ngầm, kinh tế phi chính thức ở mức lớn. Theo Medina và Schneider (2018), các nước thu nhập thấp có quy mô kinh tế ngầm cao nhất, bình quân các năm 1991 - 2015 ở mức 42% GDP; tiếp đến là các nước mới nổi là 31,9% GDP; thấp nhất là ở các nước phát triển chỉ 17% GDP. Không chỉ ảnh hưởng đến thu thuế, sự tồn tại của khu vực phi chính thức lớn càng làm phức tạp và gây khó khăn cho việc phát triển các chương trình chuyển nhượng xã hội. Ở hầu hết các nền kinh tế đang phát triển, việc tham gia bảo hiểm xã hội tập trung chủ yếu vào nhóm người lao động có thu nhập cao trong khu vực chính thức và nhân viên khu vực công. Theo Bastagli và các tác giả (2012), vào đầu những năm 2000, tỷ lệ dân số trên độ tuổi nghỉ hưu hợp pháp được hưởng lương hưu ở các nền kinh tế đang phát triển trung bình khoảng 40%, so với 90% ở các nền kinh tế châu Âu.

2.2.  Một số hạn chế

Bird và Zolt (2005) đã chỉ ra nhiều chi phí liên quan đến việc áp dụng hệ thống thuế TNCN lũy tiến như chi phí hành chính, chi phí tuân thủ, chi phí về hiệu quả kinh tế và chi phí chính trị. Các chi phí liên quan đến hệ thống thuế TNCN được thiết kế không tối ưu và quản lý kém có thể vượt quá chi phí liên quan đến các loại thuế khác. Bên cạnh đó, còn có những chi phí cơ hội khi áp dụng thuế TNCN, nhất là tại các nước đang phát triển. Điều này là bởi thuế TNCN được áp dụng ở nhiều nước đang phát triển phần lớn là “sao chép” từ các nước phát triển. Ở một mức độ nào đó, việc áp dụng như vậy đã thay thế các phương pháp đánh thuế thu nhập khác có thể hiệu quả hơn trên cơ sở về thu thuế và tính công bằng.

Bên cạnh đó, việc sử dụng CSTK để phân phối lại thu nhập có thể kèm theo các vấn đề không hiệu quả về mặt kinh tế, đây có thể là một phần nguyên nhân dẫn đến bất bình đẳng làm cản trở tăng trưởng*11. Theo Bastagli và các tác giả (2012), sự không hiệu quả về mặt kinh tế là do các cá nhân và doanh nghiệp thay đổi hành vi để tránh nộp thuế hoặc để tối đa hóa các khoản chuyển nhượng mà họ nhận được, do đó làm giảm quy mô tổng thể của "miếng bánh thu nhập" được phân phối lại. Chi phí về tính hiệu quả này thường tăng lên theo mức độ phân phối lại. Vì vậy, trên thực tế, có một giới hạn đối với việc phân phối lại, phản ánh cả sự kém hiệu quả này và sự thừa nhận rằng không phải mọi bất bình đẳng về thu nhập đều không công bằng hoặc không mong muốn. Do đó, Bastagli và các tác giả (2012) nhấn mạnh điều quan trọng là phải tập trung vào tổng thể hệ thống thuế và chuyển nhượng tổng thể (thay vì các thành phần riêng lẻ) khi thiết kế các CSTK để giải quyết bất bình đẳng thu nhập.

3. Kinh nghiệm sử dụng chính sách tài khóa với bất bình đẳng tại một số quốc gia

3.1.  Chính sách thuế

Thuế lũy tiến đánh theo tỷ lệ tăng dần khi thu nhập tăng là một trong các công cụ để tác động vào phân phối thu nhập của các quốc gia. Loại thuế lũy tiến phổ biến tại các quốc gia hiện nay là thuế thu nhập, nhất là thuế TNCN. Bên cạnh đó, tại các nước đang phát triển, một số loại thuế khác cũng có thể có tính lũy tiến như thuế tài sản, thuế tài nguyên, mặc dù những loại thuế này chủ yếu đánh trên thu nhập nước ngoài. Theo Bastagli và các tác giả (2012), một số loại thuế gián thu cũng có thể lũy tiến như thuế tiêu thụ đặc biệt đánh trên nhiên liệu, rượu và thuốc lá.

Các quốc gia có hệ thống thuế dựa nhiều vào thuế lũy tiến sẽ có khả năng phân phối lại thu nhập tốt hơn. Theo Inchauste và các đồng tác giả (2017), cơ cấu thuế của Nam Phi chủ yếu là sự kết hợp của thuế trực thu (thuế TNCN) có tác động giảm bất bình đẳng và các thuế gián thu (thuế tiêu dùng) có tác động trung hòa hoặc giảm bình đẳng; chỉ có thuế tiêu thụ đặc biệt có tác động làm tăng bất bình đẳng. Cụ thể, thuế trực thu (gồm thuế TNCN và 2 loại thuế quỹ lương12) có tính lũy tiến và giảm bất bình đẳng. Do loại thuế này chiếm tỷ trọng tương đối cao trong GDP nên đóng góp lớn vào việc giảm chênh lệch thu nhập giữa người giàu và người nghèo. Thuế gián thu ở mức trung hòa khi được đánh giá dựa trên thu nhập có thể tiêu dùng (không bao gồm chi tiêu cho giáo dục và y tế) và có tác động giảm bất bình đẳng nhẹ khi đóng góp được tính theo thu nhập cuối cùng (gồm chi tiêu cho giáo dục và y tế). Trong các loại thuế gián thu, cả thuế GTGT và thuế nhiên liệu đều có tác động giảm bất bình đẳng.

Trong khi đó, theo Cevik và Correa-Caro (2015), tại Trung Quốc, thuế chiếm 10,8% thu nhập hằng năm của các hộ gia đình thuộc nhóm 10% dân số nghèo nhất so với 8,7% của nhóm 10% dân số giàu nhất. Việc tính lũy thoái của hệ thống thuế Trung Quốc xuất phát từ cơ cấu phần lớn phụ thuộc vào thuế gián thu có tính lũy thoái. Thuế TNCN chỉ chiếm 6% tổng thu thuế, trong khi thuế gián thu đối với hàng hóa và dịch vụ chiếm hơn 50% tổng thu thuế. Mặc dù Trung Quốc có biểu thuế TNCN lũy tiến với mức cao nhất là 45% nhưng khung thuế rộng và nhiều hỗ trợ đã làm giảm tính lũy tiến, dẫn đến tỷ lệ thu thuế TNCN so với thuế gián thu rất thấp.

3.2.  Chính sách chi ngân sách với bất bình đẳng

Những khoản chi có tính phân phối lại có thể kể đến các chương trình chi chuyển nhượng lũy tiến như hưu trí, phúc lợi xã hội, trợ cấp y tế, giáo dục… Trong đó, những người thu nhập thấp, các đối tượng yếu thế trong xã hội sẽ nhận được các hỗ trợ tài khóa cao hơn so với những người thu nhập cao. Các chương trình chuyển nhượng có thể được phân loại: (i) Theo phạm vi, gồm trợ cấp phổ thông và trợ cấp theo đối tượng; (ii) Theo hình thái, gồm trợ cấp bằng tiền mặt và trợ cấp hiện vật;…

Một số quốc gia có các chính sách chi hiệu quả trong việc phân phối lại thu nhập như Georgia, Nam Phi… Tại Georgia, kể từ năm 2012, CSTK đã được thay đổi theo hướng ưu tiên hơn chi tiêu xã hội cho lương hưu, y tế và các chương trình xã hội mục tiêu - mở rộng phạm vi người thụ hưởng và tăng quy mô chi tiêu, cụ thể như: (i) Tăng tất cả các khoản trợ cấp xã hội, bao gồm cả trợ cấp hưu trí phổ thông cho người già không dựa trên đóng góp, đây là chương trình trợ giúp xã hội lớn nhất, bao phủ gần 20% dân số; tăng gấp đôi chương trình Hỗ trợ xã hội có mục tiêu, hỗ trợ khoảng 10% dân số; (ii) Mở rộng tiêu chuẩn tham gia các chương trình chăm sóc sức khỏe. Cụ thể, từ tháng 02/2013, tất cả công dân không tham gia Chương trình Bảo hiểm y tế mục tiêu cho người nghèo đều đủ điều kiện tham gia chương trình Chăm sóc Sức khỏe Toàn dân do nhà nước tài trợ, không dựa trên đóng góp; (iii) Tăng các khoản chi khác bao gồm bù đắp gián tiếp thông qua chuyển nhượng cho các hộ nông dân nhỏ.

Theo Cancho and Bondarenko (2017), chi tiêu xã hội của Georgia là lũy tiến, do vậy hệ thống chuyển nhượng có hiệu quả trong việc giảm bất bình đẳng thu nhập và nghèo đói. Các chương trình của chính phủ tác động khác nhau đối với nghèo đói và bất bình đẳng. Chương trình Hỗ trợ xã hội có mục tiêu là một trong những chương trình hướng mục tiêu tốt nhất đến những người nghèo và chương trình lương hưu đóng vai trò quan trọng trong việc giảm nghèo mặc dù không phải là chương trình giảm nghèo hiệu quả nhất. Kết quả ước lượng cũng cho thấy, chuyển nhượng trực tiếp của Georgia có tác động giảm nghèo. Trong đó, 2/3 tác động này đến từ chương trình lương hưu.

Tại Nam Phi, theo Inchauste và các đồng tác giả (2017), chi xã hội mang tính lũy tiến và góp phần làm giảm đáng kể tình trạng bất bình đẳng và nghèo đói. Tổng chi tiêu xã hội của Nam Phi cao gấp đôi mức trung bình của các nước có thu nhập thấp và trung bình. Số lượng người thụ hưởng nhận trợ cấp xã hội cũng đã tăng gấp đôi, từ gần 8 triệu người (giai đoạn 2003 - 2004) lên 15,8 triệu người (năm 2013 - 2014). Chi xã hội của Nam Phi được phân thành 4 nhóm chính: (i) Các chương trình chuyển nhượng trực tiếp bằng tiền mặt cho 3 nhóm đối tượng là người già, trẻ em và người khuyết tật13; (ii) Chi chính phủ cho giáo dục: Chính phủ trợ cấp cho tất cả các trường công lập để trang trải chi phí hoạt động và trả lương cho giáo viên. Các trường học ở các vùng lân cận nghèo hơn được chỉ định là trường “miễn phí” nhận được khoản trợ cấp của tiểu bang cao hơn một chút để bù đắp cho việc không thu học phí. Chi chính phủ cho giáo dục lên tới 7% GDP trong năm 2010 - 2011; (iii) Chi chính phủ cho y tế: hệ thống chăm sóc sức khỏe ở Nam Phi được chia thành chăm sóc công cộng (phục vụ hơn 80% dân số) và chăm sóc tư nhân (chỉ phục vụ những người có khả năng chi trả phí cao). Chăm sóc sức khỏe cơ bản được cung cấp miễn phí cho tất cả mọi người, các dịch vụ bệnh viện cũng được cung cấp với chi phí tương đối thấp. Các cá nhân sống trong các hộ gia đình có thu nhập dưới 6.000 R (566 USD)/tháng, trẻ em dưới 6 tuổi, phụ nữ mang thai và những người thụ hưởng trợ cấp xã hội được tự động miễn thanh toán dịch vụ y tế công. Trong năm 2010 - 2011, chi cho y tế công lên tới 4,1% GDP; (iv) Cung cấp miễn phí các dịch vụ cơ bản. Inchauste và các đồng tác giả chỉ ra rằng, chuyển nhượng trực tiếp có tác động giảm bất bình đẳng mạnh với trợ cấp trẻ em và trợ cấp cho người già cho thấy đóng góp cận biên vào hiệu ứng tái phân phối lớn nhất. Về chuyển nhượng bằng hiện vật, chi giáo dục (cả chi tổng thể và cho từng cấp) và chi y tế đều có tác động giảm bất bình đẳng.

Bên cạnh các chương trình chi chuyển nhượng, các khoản chi nhằm thúc đẩy tăng trưởng nhưng hướng đến các đối tượng như phát triển cơ sở hạ tầng, y tế, giáo dục cũng giúp đạt được mục tiêu công bằng. Một kết quả phổ biến của các nghiên cứu thực nghiệm cho thấy, chi tiêu của chính phủ cho cơ sở hạ tầng cao hơn sẽ làm giảm bất bình đẳng trong dài hạn. Dựa trên dữ liệu bảng gồm hơn 100 quốc gia trong giai đoạn 1960 - 2000, Calderón và Servén (2004) chỉ ra rằng, phát triển cơ sở hạ tầng có thể mang lại hiệu quả cao trong việc chống lại đói nghèo. Muinelo-Gallo và Roca-Sagales (2011) phân tích với dữ liệu gồm 43 quốc gia có thu nhập trung bình cao và thu nhập cao trong giai đoạn 1972 - 2006 cũng cho thấy, đầu tư công là công cụ tài khóa có thể vừa thúc đẩy tăng trưởng, vừa làm giảm bất bình đẳng. Với trường hợp của Nam Phi, Inchauste và các đồng tác giả (2017) cũng chỉ ra tổng chi y tế và giáo dục có tác động biên ở mức cao đến giảm bất bình đẳng, chi tiêu cho giáo dục (ngoại trừ giáo dục đại học) và chi tiêu cho y tế đều có lợi cho người nghèo.

4. Một số hàm ý cho Việt Nam

Trên cơ sở nghiên cứu việc sử dụng CSTK để xử lý bất bình đẳng và các yếu tố tác động đến hiệu quả của CSTK đối với bất bình đẳng tại một số quốc gia, có thể rút ra một số bài học cho Việt Nam.

Việc sử dụng thuế TNCN lũy tiến để điều tiết thu nhập tại các quốc gia, nhất là các nước đang phát triển, là rất tốn kém, trong khi hiệu quả đạt được thấp. Thay vì dựa trên thuế TNCN, cách tiếp cận tốt hơn khi sử dụng CSTK để giải quyết bất bình đẳng là áp dụng thuế GTGT trên diện rộng để có nguồn thu tài trợ cho các chi tiêu chính phủ cần thiết.

Hiệu quả phân phối lại của thuế TNCN thấp ở các nước đang phát triển là bởi cơ sở thuế TNCN ở các nước đang phát triển thường hẹp (do việc miễn trừ rộng rãi và ưu đãi vốn, thu nhập khác), dẫn đến quy mô thu thuế TNCN nhỏ. Trong khi đó, khả năng quản trị và hành chính của các nước đang phát triển cũng rất hạn chế. Các chi phí phát sinh khi sử dụng thuế TNCN lũy tiến để phân phối lại thu nhập như chi phí hành chính, chi phí tuân thủ, chi phí về hiệu quả kinh tế và chi phí chính trị là rất đáng kể.

Bên cạnh đó, việc sử dụng thuế GTGT để điều tiết lại thu nhập thông qua các chính sách miễn, giảm thuế cũng khó có thể đạt được hiệu quả. Để đạt được các mục tiêu tái phân phối thông qua thuế GTGT thường tốn kém do người giàu thường chi tiêu nhiều hơn, vì vậy họ có xu hướng hưởng lợi nhiều hơn từ việc miễn hoặc giảm thuế GTGT. Ngoài ra, thuế tài sản nên được áp dụng. Thuế đánh vào tài sản nhà ở và lợi tức hoặc tiền thuê vượt mức, đặc biệt là ở các nền kinh tế giàu tài nguyên, được coi là ít gây ảnh hưởng nhất đến tăng trưởng (IMF, 2014b).

Với chi phí của việc áp dụng thuế thu nhập lũy tiến và hạn chế về huy động nguồn lực tại các nước đang phát triển, chức năng phân phối lại của CSTK nên được thực hiện bằng các chính sách chi chuyển nhượng và chi tiêu công khác cho phát triển cơ sở hạ tầng và tích lũy vốn con người.

Mặc dù thuế thu nhập rất quan trọng ở nhiều nước phát triển, hầu hết tác động phân phối lại của CSTK tại các quốc gia này đạt được thông qua chi tiêu ngân sách, đặc biệt là các khoản trợ cấp không dựa trên thu nhập (lương hưu công và trợ cấp phổ thông cho trẻ em14. Cùng nhóm các quốc gia phát triển, các nước có quy mô chính phủ lớn (tỷ lệ thu thuế và chi tiêu chính phủ trên GDP cao) không chỉ dựa nhiều hơn vào thuế GTGT và ít đánh thuế vào vốn hơn so với các nước có quy mô chính phủ nhỏ mà còn đặc biệt thận trọng trong việc cấu trúc hệ thống thuế thu nhập để không gây tác động tiêu cực đến những người làm việc nhiều hơn hoặc những doanh nghiệp thành công hơn trong nền kinh tế15.

Các nước có các chương trình chuyển nhượng xã hội hướng tới mục tiêu tốt như Georgia và Nam Phi đã đạt được kết quả phân phối lại của CSTK ở mức cao, trong khi Trung Quốc và các nước Mỹ Latinh có hiệu quả thấp hơn khi các chương trình chuyển nhượng dàn trải, mức độ lũy tiến thấp, thậm chí là lũy thoái. Việc hợp nhất các khoản chi thành một số lượng nhỏ hơn các chương trình với các mục tiêu được thiết lập rõ ràng có thể giúp giảm chi phí, nâng cao tác động của chi thường xuyên và tạo ra không gian tài chính để tài trợ cho việc phát triển các chương trình an sinh hiệu quả hơn với phạm vi bao phủ được mở rộng và mức phúc lợi đầy đủ.

  Nghiên cứu với các nước đang phát triển cho thấy, chi tiêu công bằng hiện vật (cung cấp y tế, giáo dục, thức ăn cho người nghèo…) đang có xu hướng lũy thoái, phản ánh tình trạng các hộ gia đình có thu nhập thấp thiếu khả năng tiếp cận với các dịch vụ công quan trọng như giáo dục và y tế. Do vậy, chi tiêu cho y tế, giáo dục nên tập trung tăng khả năng tiếp cận của các nhóm thu nhập thấp với các dịch vụ y tế và giáo dục có chất lượng, qua đó tăng hiệu quả phân phối lại thu nhập của các chính sách chi. Một giải pháp cụ thể là mở rộng các chương trình “hỗ trợ tiền mặt có điều kiện” hướng đến các hộ gia đình nghèo nhất và điều kiện là để tiếp cận các dịch vụ giáo dục và y tế, qua đó tăng cường hiệu quả phân phối của chi tiêu công ở các nền kinh tế đang phát triển bao gồm một số nền kinh tế châu Phi có thu nhập thấp, mặc dù ở quy mô nhỏ hơn. Ở Mỹ Latinh, 17 nền kinh tế đang vận hành các chương trình chuyển nhượng có điều kiện nhưng có quy mô nhỏ dưới 1% GDP. Các chương trình lớn nhất là ở Brazil và Mexico, đã làm giảm hệ số Gini đối với thu nhập khả dụng xuống 2,7 điểm phần trăm, chiếm khoảng 1/5 mức giảm của hệ số Gini giữa những năm 1990 và năm 2000 (Bastagli và các tác giả, 2012, 2015). Các chương trình “hỗ trợ tiền mặt có điều kiện” như vậy còn được chỉ ra là có thể giải quyết vấn đề đánh đổi giữa việc sử dụng các chương trình chuyển nhượng thu nhập để giảm nghèo hiện tại và thực hiện chuyển nhượng hiện vật (như cung cấp giáo dục và y tế) để giảm nghèo trong tương lai. Việc thiết kế các chương trình này cần rất cẩn thận để tạo ra tác động về vốn con người và tránh gây bất lợi cho nguồn cung lao động.

Nâng cao hiệu quả thu thuế và mở rộng phạm vi bao phủ của các chương trình chuyển nhượng là cần thiết để tăng khả năng phân phối lại của CSTK.

Thực tế cho thấy hiệu quả thu thuế thấp và phạm vi bao phủ hẹp của các chương trình chuyển nhượng chính phủ là yếu tố quan trọng làm giảm khả năng phân phối lại của CSTK. Như kết quả nghiên cứu của Goni, López và Servén (2008), tỷ lệ thu thuế của 6 nước Mỹ Latinh (Argentina, Brazil, Chile, Colombia, Mexico, Peru) ở mức thấp chủ yếu do cơ sở thuế hẹp, xuất phát từ tình trạng trốn thuế, ưu đãi thuế hào phóng và những lỗ hổng trong chính sách thuế. Bên cạnh trình độ quản lý thuế và các vấn đề về thiết kế hệ thống thuế, tỷ lệ tuân thủ thuế thấp ở nhiều quốc gia xuất phát từ tình trạng quy mô kinh tế ngầm, kinh tế phi chính thức ở mức lớn. Bên cạnh đó, việc tham gia bảo hiểm xã hội bị hạn chế ở hầu hết các nền kinh tế đang phát triển, thường chỉ có bảo hiểm xã hội với người lao động có thu nhập cao trong khu vực chính thức và khu vực công. Bởi vậy, nâng cao hiệu quả thu thuế và mở rộng phạm vi bao phủ của hệ thống lương hưu công có vai trò quan trọng trong việc giảm bất bình đẳng.

 

Tài liệu tham khảo

1. Barro, R. (2000), Inequality and Growth in a Panel of Countries, Journal of Economic Growth 5 (1): 5 - 32.

2. Bastagli, F., D. Coady, and S. Gupta. (2012), Income Inequality and Fiscal Policy, IMF Staff Discussion Note.

3. Benabou, R. (2000), Unequal Societies: Income Distribution and the Social Contract, American Economic Review 90 (1): 96 - 129.

4. Bird, R., and E. Zolt. (2005), Redistribution via Taxation: The Limited Role of the Personal Income Tax in Developing Countries, UCLA Law Review52: 1 -71.

5. Calderón, César; Servén, Luis. (2004), The Effects of Infrastructure Development on Growth and Income Distribution, Policy Research Working Paper; No.3400. World Bank, Washington.

6. Goñi, E., J. Lopéz, and L. Servén. (2008), Fiscal Distribution and Income Inequality in Latin America, Policy Research Working Paper 4487 (Washington: World Bank).

7. Muinelo-Gallo, L., and O. Roca-Sagales. (2011), Economic Growth and Inequality: The Role of Fiscal Policies, Australian Economic Papers50 (2 - 3): 74 - 97.

8. Muinelo-Gallo, L., and O. Roca-Sagalés. (2013), Joint Determinants of Fiscal Policy, Income Inequality and Economic GrowthEconomic Modelling, Elsevier, vol. 30(C), pages 814 - 824.

9. Ostry, J., A. Berg, and C. Tsangarides. (2014), Redistribution, Inequality, and Growth, IMF Staff Discussion Note No. 14/02, International Monetary Fund, Washington.

Bài đăng trên Tạp chí Kinh tế tài chính Việt Nam số 4/2021

 

*1 Bastagli và các tác giả (2015); Ostry và các tác giả (2014); Muinelo-Gallo and Roca-Sagales (2011); Barro (2000).

*2 Chi chuyển nhượng là những khoản giao dịch mà một đơn vị thể chế sẽ cung cấp hàng hóa, dịch vụ hay tài sản cho một đơn vị thể chế khác mà không nhận về lại bất kỳ hàng hóa, dịch vụ hay tài sản nào như là những khoản bồi hoàn. Đối với lĩnh vực ngân sách nhà nước, chi chuyển nhượng là các khoản trợ cấp của Chính phủ cho các đối tượng chính sách như người nghèo hay các nhóm dễ bị tổn thương khác trong xã hội.

*3 Cevik và Correa-Caro (2015).

*4 Goni, Lopéz và Servén (2008).

*5 Lạm phát càng cao thì bất bình đẳng càng có xu hướng gia tăng bởi người nghèo với quy mô nhỏ về tài sản và thu nhập sẽ phải đối mặt với chi phí lớn khi chuyển đổi sang các tài sản khác hoặc gặp khó khăn trong việc duy trì giá trị tiền lương thực tế do trình độ lao động thấp (Ferreira, Leite, và Litchfield, 2007).

*6 Chính sách tài khóa là một trong các công cụ hữu ích để xử lý bất bình đẳng tại các quốc gia, nhưng đi kèm cũng có những chi phí, nhất là về hiệu quả kinh tế. Theo Bastagli và các tác giả (2012), sự không hiệu quả về mặt kinh tế là do các cá nhân và doanh nghiệp thay đổi hành vi để tránh nộp thuế hoặc để tối đa hóa các khoản chuyển nhượng mà họ nhận được, do đó làm giảm quy mô thu nhập tổng thể được phân phối lại.

*7 Ostry và các tác giả (2014); Muinelo-Gallo và Roca-Sagales (2011).

*8 Gồm: Argentina, Brazil, Chile, Colombia, Mexico, Peru.

*9 Tại Argentina, Brazil và Chile, tỷ lệ trốn thuế là 50% hoặc cao hơn đối với thuế TNCN và khoảng 40% đối với thuế TNDN. Ngay cả đối với thuế GTGT, tỷ lệ trốn thuế cũng khá lớn. Một số các tính toán sơ bộ cho thấy rằng việc giảm được 30% số tiền trốn thuế sẽ làm tăng 17% thu thuế ở Argentina, 14% ở Brazil và 12% ở Chile.

*10 Kết quả thăm dò dư luận cho thấy khuyến khích việc thu thuế là tùy tiện và không công bằng; văn hóa trốn thuế còn được thúc đẩy bởi những đánh giá tiêu cực về hiệu quả chi tiêu của nhà nước, chỉ 15% người được hỏi tin rằng nguồn thu từ thuế sẽ được sử dụng tốt.

*11 Berg, Ostry và các tác giả (2014).

*12 Gồm: (i) Các khoản thu phát triển kỹ năng, theo đó người sử dụng lao động đóng góp 1% tổng số tiền lương để tài trợ cho việc đào tạo được hỗ trợ bởi Cơ quan Giáo dục và Đào tạo của Ngành; (ii) Quỹ bảo hiểm thất nghiệp, theo đó người sử dụng lao động và người lao động mỗi người đóng góp 1% thu nhập (tối đa là mức 14.872 rupi, tương đương 1.487 USD mỗi tháng) cho quỹ cung cấp bảo vệ thu nhập lên đến 236 ngày trong trường hợp thất nghiệp.

*13 Trợ cấp cho người già hỗ trợ tiền mặt cho những người từ 60 tuổi trở lên, dựa trên thu nhập, bao phủ hơn 80% cá nhân đủ điều kiện tuổi, tổng cộng là 2,65 triệu người thụ hưởng trong năm tài chính 2010 - 2011.

Trợ cấp trẻ em năm tài chính 2014 - 2015 bao gồm 3 khoản: (i) Trợ cấp cho trẻ em là trợ cấp chính dành cho trẻ em nghèo, áp dụng cho tất cả những người chăm sóc chính đủ điều kiện (khoảng 330 R (29 USD)/tháng cho 11,6 triệu trẻ em); (ii) Trợ cấp chăm sóc người phụ thuộc được cung cấp cho những người chăm sóc trẻ em khuyết tật nặng có nhu cầu chăm sóc đặc biệt (khoảng 1.410 R (127 USD)/tháng cho 138 nghìn trẻ em; (iii) Trợ cấp chăm sóc nuôi dưỡng hỗ trợ các bậc cha mẹ nuôi dưỡng những đứa trẻ bị tòa án phát hiện cần “chăm sóc và bảo vệ” theo Đạo luật Trẻ em (khoảng 860 R (78 USD)/tháng cho 478 nghìn trẻ em.

Trợ cấp dành cho người khuyết tật có giá trị bằng tiền như trợ cấp dành cho người già và được trả cho khoảng 1,1 triệu người trong độ tuổi lao động không thể làm việc vì bệnh mãn tính hoặc tàn tật.

*14 Bastagli và các tác giả (2012); Zolt và Bird (2005).

*15 Zolt và Bird (2005).

Bình chọn

Điểm bình chọn
0 / 5
Tổng 0 lượt bình chọn
5
0%
4
0%
3
0%
2
0%
1
0%