Huy động nguồn lực tài chính cho phát triển kết cấu hạ tầng tại Việt Nam

Huy động nguồn lực tài chính cho phát triển kết cấu hạ tầng tại Việt Nam 29/04/2022 08:36:00 196

Cỡ chữ:A- A+
Tương phản:Giảm Tăng

Huy động nguồn lực tài chính cho phát triển kết cấu hạ tầng tại Việt Nam

29/04/2022 08:36:00

Trần Thu Thủy, Đinh Ngọc Linh

Viện Chiến lược và Chính sách tài chính, Bộ Tài chính

 

Mặc dù là nền kinh tế quy mô nhỏ, nhưng Việt Nam là một trong những nước có tỷ lệ chi đầu tư phát triển hạ tầng ở mức cao so với các nước trong khu vực và mức trung bình của thế giới. Tuy nhiên, là quốc gia đang trong quá trình chuyển đổi, nhu cầu về nguồn lực cho phát triển kết cấu hạ tầng (KCHT) ở Việt Nam rất lớn, trong khi đó, khả năng huy động và cân đối nguồn lực đang gặp nhiều khó khăn. Trên cơ sở đánh giá thực trạng và nhận diện các thách thức, rào cản, bài viết đề xuất một số giải pháp để huy động nguồn lực tài chính cho phát triển hạ tầng thời gian tới.

Từ khóa: Hạ tầng, nguồn lực tài chính, ngân sách nhà nước, hợp tác công - tư (PPP).

Despite the small size of the economy, Vietnam is one of the countries with a relatively high rate of investment in infrastructure development compared to other countries. However, as a country in transition, the need for resources for infrastructure development in Vietnam is still very large, while the ability to mobilize and balance resources is facing many challenges. Based on assessing the current situation and identifying challenges and barriers, the article proposes some solutions to mobilize financial resources for infrastructure development in the coming time.

Keywords: Infrastructure, financial resources, state budget, public-private partnership (PPP).

1. Một số vấn đề chung về huy động nguồn lực tài chính cho phát triển kết cấu hạ tầng

Hệ thống hạ tầng là một trong các thước đo sự phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia. KCHT thường có tính độc quyền tự nhiên, do đó, việc xây dựng KCHT trước đây được coi là trách nhiệm của nhà nước. Tuy nhiên, với sự phát triển của tài chính, công nghệ và sự thay đổi về môi trường vĩ mô, vai trò của các nguồn lực bên ngoài nhà nước đang ngày càng tăng. Đến nay, ở hầu hết các nước trên thế giới, các nguồn lực tài chính tham gia đầu tư xây dựng KCHT bao gồm cả nguồn lực nhà nước (hay nguồn tài chính công) và nguồn lực từ khu vực tư nhân. Nguồn lực của hai khu vực này có những đặc điểm và vai trò khác nhau và là nguồn bổ trợ cho nhau trong đầu tư phát triển KCHT.

Về nguồn lực nhà nước, tài chính được huy động từ 4 nguồn chủ yếu sau:

(i) Ngân sách nhà nước (thuế, phí…) là nguồn mang lại ít rủi ro và tính chủ động cho khu vực nhà nước. Tuy vây, việc huy động và phân bổ ngân sách cho đầu tư phát triển hạ tầng phải tuân thủ theo các quy định pháp luật và quy trình nhất định. Việc cân đối và đảm bảo đủ nguồn lực cho đầu tư KCHT đang là thách thức lớn đối với nhiều quốc gia.

(ii) Chính quyền trung ương và địa phương phát hành trái phiếu để vay nợ trên thị trường tài chính trong nước và quốc tế để đầu tư cho phát triển KCHT. Phát hành trái phiếu đi kèm với chi phí vốn nên cần cân nhắc, tính toán kỹ, đảm bảo các công trình KCHT được đầu tư từ nguồn vốn vay có khả tăng tạo ra các nguồn thu đủ lớn cho nhà nước để hoàn trả nghĩa vụ nợ. Mặt khác, khả năng huy động từ thị trường tài chính (đặc biệt là thị trường quốc tế) bị giới hạn bởi trần nợ công tại một số nước và phụ thuộc vào mức độ tín nhiệm quốc gia.

(iii) Vay ODA cũng là nguồn vốn phổ biến cho xây dựng KCHT ở các nước đang phát triển. Tuy có mức lãi suất ưu đãi, nhưng vay vốn ODA (bao gồm cả những khoản vay về cho vay lại) phải tuân theo các quy định về trần nợ công của quốc gia và thường phải tuân thủ các điều kiện của người cho vay, có thể dẫn đến chi phí đắt hơn so với cách tiếp cận qua thị trường.

(iv) Với chức năng xây dựng mới, vận hành và bảo trì tài sản KCHT, các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) cũng đóng góp quan trọng cho nguồn lực tài chính công của nhiều quốc gia. Ngoài vốn góp của chính phủ, DNNN tài trợ cho các khoản đầu tư KCHT từ một số nguồn như thu nhập giữ lại từ phí người dùng và phí tiếp cận hạ tầng, thanh toán của chính phủ cho các dịch vụ phi thương mại mà DNNN cung cấp, phát hành trái phiếu, hoặc vay ngân hàng.

Nguồn lực tài chính công có thể tham gia vào phát triển KCHT theo hình thức đầu tư trực tiếp hoặc các khuyến khích tài chính để thúc đẩy đầu tư. Đối với đầu tư trực tiếp, chính phủ phân bổ ngân sách để thực hiện các dự án với vai trò là chủ thể đầu tư như trong mô hình nhà nước đầu tư, sở hữu và vận hành; hoặc là đối tác đầu tư cùng với khu vực tư nhân trong mô hình PPP. Các biện pháp hỗ trợ, khuyến khích tài chính của nhà nước để thúc đẩy đầu tư vẫn cần thiết, đặc biệt ở các thị trường mà vai trò của khu vực công vẫn chiếm phần lớn và mô hình PPP chưa phát triển. Theo đó, hỗ trợ tài chính công được phân loại theo hai nhóm chính là hỗ trợ tác động trực tiếp đến các nguồn lực công*1 và hỗ trợ có tác động gián tiếp đến các nguồn lực công*2.

Về nguồn vốn của khu vực tư nhân, theo tiếp cận vốn của doanh nghiệp, cơ bản dựa vào vốn tự có và vốn vay (phổ biến là vay ngân hàng và phát hành trái phiếu). Vốn tự có là nguồn vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp trong đầu tư xây dựng KCHT, được hình thành từ vốn góp hay vốn cổ phần (niêm yết, không niêm yết). Dòng tiền của các dự án hạ tầng thường ít biến động và các nhà tài trợ sẵn sàng đầu tư cho các dự án hạ tầng thường có mức chấp nhận rủi ro cao, nhờ đó cho phép các dự án hạ tầng huy động lớn từ vay nợ.

Tại nhiều nước đang phát triển, vay ngân hàng là nguồn vốn quan trọng nhất tài trợ cho xây dựng hạ tầng. Tín dụng ngân hàng có ưu điểm về khả năng giám sát tình trạng dự án thông qua hợp đồng cho vay, linh hoạt trong việc giải ngân và cơ cấu lại khoản vay khi có các sự kiện không lường trước. Tuy nhiên, các ngân hàng thường không có chuyên môn trong việc thẩm định và cho vay các dự án hạ tầng với yêu cầu vốn lớn, thời gian dài và quy trình phức tạp. Bên cạnh đó, với đặc điểm thường dựa trên huy động vốn ngắn hạn, các quy định về an toàn vốn cũng đặt ra những giới hạn cho các ngân hàng trong việc cho vay trung - dài hạn.

Kênh thay thế tín dụng ngân hàng là phát hành trái phiếu để huy động vốn cho xây dựng KCHT. Trái phiếu có thể được phát hành theo các kỳ hạn, tiền tệ và hình thức bảo lãnh khác nhau và có thể được niêm yết trên các sàn giao dịch chứng khoán, nên cung cấp thanh khoản và sự đa dạng cho nhà đầu tư. Tuy nhiên, khả năng phát hành phụ thuộc vào sự phát triển của thị trường trái phiếu và xếp hạng tín nhiệm.

Vay ngân hàng và phát hành trái phiếu có thể sử dụng kết hợp trong quá trình tài trợ KCHT. Tài trợ ngân hàng phù hợp trong giai đoạn đầu của dự án, còn trái phiếu lại phù hợp khi dự án đã được xây dựng và bắt đầu có dòng tiền (khi rủi ro hoàn thành dự án không còn nữa). Do đó, khi hoàn thành công trình, trái phiếu lãi suất cố định có thể thay thế tín dụng ngân hàng, cho phép các ngân hàng quay vòng vốn cho các dự án xây dựng mới.

Ngoài nguồn vốn tự có và vốn vay, trong điều kiện tiết kiệm tư nhân của nhiều quốc gia còn hạn chế, việc huy động nguồn lực tài chính từ các nguồn vốn nước ngoài như FDI cũng là cần thiết. FDI với ưu điểm về tính ổn định, có thể có những vai trò nhất định trong việc đầu tư phát triển KCHT quốc gia, nhất là trong những lĩnh vực mà nhà nước không cần thiết phải nắm giữ.

Do đặc điểm về quy mô và tính phức tạp của KCHT, huy động nguồn lực cho phát triển KCHT phải thỏa mãn 4 yêu cầu: (i) Tính lâu dài, kịp thời để đảm bảo sự liên tục trong nguồn tài chính cho phát triển KCHT; (ii) Quy mô nguồn lực lớn, đây là yêu cầu gắn với quy mô của các công trình KCHT, đòi hỏi phải huy động đa dạng từ các nguồn vốn và chủ thể khác nhau; (iii) Chi phí huy động hợp lý, do thời gian huy động dài và quy mô vốn lớn, kèm nhiều rủi ro, kéo theo chi phí huy động lớn; (iv) Đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô do thực tế phát triển KCHT trên thế giới hiện vẫn phụ thuộc vào khu vực công, nếu đầu tư công không hiệu quả dẫn đến các bất ổn kinh tế.

2. Kết quả huy động nguồn lực tài chính cho phát triển kết cấu hạ tầng tại Việt Nam trong giai đoạn 2011 - 2020

Phát triển KCHT là một trong ba đột phá của Chiến lược kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 - 2020. Đánh giá dựa trên số liệu đại diện là vốn đầu tư toàn xã hội theo một số nhóm ngành*3, tổng đầu tư cho KCHT của Việt Nam bình quân giai đoạn 2011 - 2020 đạt khoảng 7,9% GDP. So với các nước trong khu vực và mức trung bình của thế giới, Việt Nam tuy là nước có quy mô nền kinh tế nhỏ nhưng đã đạt tỷ lệ chi đầu tư phát triển hạ tầng khá cao.

Hình 1. Đầu tư cho hạ tầng tại Việt Nam, 2011 - 2020

image

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Tổng cục Thống kê

Theo tính toán, đầu tư KCHT chủ yếu dựa vào khu vực nhà nước, đóng góp gần 3/4 đầu tư toàn xã hội vào các lĩnh vực hạ tầng kinh tế trong giai đoạn 2011 - 2020 với sự chú trọng đến lĩnh vực giao thông*4.

Để đáp ứng nhu cầu đầu tư cho phát triển KCHT, Việt Nam đã chủ động thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp khác nhau để thu hút nguồn vốn cho đầu tư KCHT như hoàn thiện thể chế thông qua việc sửa đổi các luật liên quan đến đầu tư cho phù hợp với thực tiễn (như Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước - NSNN, Luật Quy hoạch). Trong giai đoạn 2016 - 2020, Việt Nam cũng đã ban hành các Kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia, Kế hoạch đầu tư công trung hạn. Nhằm đa dạng hóa nguồn lực vào đầu tư phát triển hạ tầng, Việt Nam chú trọng thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân (kể cả các nhà đầu tư nước ngoài). Bên cạnh các chính sách ưu đãi về tài chính, đất đai và đẩy mạnh cải thiện môi trường kinh doanh, thể chế về khuyến khích các dự án đầu tư theo các hình thức PPP được tập trung hoàn thiện trong giai đoạn 2011 - 2020. Năm 2020, Quốc hội đã thông qua Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14 nhằm tạo hành lang pháp lý thống nhất cho việc thực hiện các dự án PPP tại Việt Nam.

2.1. Nguồn vốn của khu vực nhà nước cho đầu tư kết cấu hạ tầng

Tài chính nhà nước cho phát triển KCHT được huy động từ 4 nguồn chính: thu NSNN, phát hành trái phiếu chính phủ (TPCP), vay ODA và nguồn vốn của DNNN.

Phát triển hạ tầng là một trong các ưu tiêu của phân bổ NSNN tại Việt Nam mặc dù thu ngân sách gặp nhiều khó khăn. Theo đánh giá trong giai đoạn thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn 2016 - 2020, phân bổ vốn đầu tư nguồn NSNN đã tập trung cho các dự án xây dựng KCHT lớn, có tác động lan tỏa, đóng góp tích cực vào thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Trong các lĩnh vực KCHT, giao thông đứng đầu về phân bổ ngân sách trung ương với tỷ trọng trên 40%; tiếp đến là nông nghiệp - thủy lợi với gần 20%.

Trong bối cảnh NSNN đối mặt nhiều khó khăn, phát hành TPCP được đẩy mạnh và là nguồn lực quan trọng để đầu tư cho các công trình hạ tầng. Trong giai đoạn 2011 - 2020, có khoảng 2,5 triệu tỷ đồng TPCP đã được phát hành; thị trường TPCP tăng trưởng bình quân khoảng 25%/năm, quy mô đã tăng từ 7,4% GDP (năm 2011) lên 28,3% GDP (năm 2020). TPCP thời gian vừa qua cũng được huy động theo hướng bền vững hơn, thể hiện ở sự giảm xuống của lãi suất và kỳ hạn kéo dài. Đến năm 2020, lãi suất phát hành TPCP giảm còn 2,9%, kỳ hạn còn lại của danh mục TPCP là 13,5 năm (tương ứng của năm 2011 là 12% và 3,18 năm). Nhà đầu tư TPCP cũng đa dạng hơn, giảm sự phụ thuộc vào hệ thống ngân hàng. Trên thị trường TPCP năm 2020, khối bảo hiểm chiếm tỷ trọng lớn nhất với 54%, còn lại là các ngân hàng thương mại (NHTM) và công ty tài chính, quỹ đầu tư. Việc tăng tỷ trọng nắm giữ của khối bảo hiểm là phù hợp với xu thế trên thế giới trong việc tìm kiếm nguồn tài chính dài hạn để thay thế cho nguồn vốn ngân hàng. Ngoài ra, tổng khối lượng phát hành trái phiếu chính quyền địa phương đạt trên 38 nghìn tỷ đồng, kỳ hạn phổ biến là 5 năm (chiếm 50% tổng khối lượng phát hành), giúp đáp ứng một phần nhu cầu vốn để đầu tư cho các dự án thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương.

Hình 2. Khối lượng phát hành và dư nợ TPCP, 2011 - 2020

image

Nguồn: Báo cáo thường niên thị trường trái phiếu Việt Nam và tính toán của nhóm tác giả

 

Hình 3. Dư nợ được Chính phủ bảo lãnh, 2011 - 2020

Đơn vị: % GDP

image

Nguồn: Tính toán theo số liệu của Bản tin nợ công các năm

Trong giai đoạn 2011 - 2020, nguồn ODA và vay ưu đãi (chiếm khoảng 98% nợ nước ngoài của Chính phủ) cũng được huy động đáng kể cho phát triển hạ tầng. Đứng đầu về tiếp nhận vốn ODA giai đoạn 2011 - 2020 là lĩnh vực giao thông với tỷ trọng 33,5%; tiếp theo là môi trường và phát triển đô thị (23,1%); năng lượng (14,35%).

Các DNNN lớn với thế mạnh về tài chính đóng vai trò quan trọng trong phát triển KCHT, đặc biệt là với các ngành năng lượng và thông tin - truyền thông. Một số DNNN đi đầu, đóng góp vai trò quan trọng trong an ninh năng lượng quốc gia như Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN), Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam (PVN)…; trong lĩnh vực thông tin - truyền thông có Tập đoàn Công nghệ - Viễn thông Quân đội (Viettel), Tập đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam (VNPT)…

Bên cạnh các DNNN trực tiếp tham gia vào đầu tư phát triển hạ tầng, các ngân hàng thuộc sở hữu nhà nước cũng đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp nguồn vốn cho xây dựng hạ tầng. Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB) đã thực hiện chính sách tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, cung cấp tài chính với kỳ hạn dài cho các dự án hạ tầng do các DNNN và các địa phương thực hiện và quản lý. Theo Tổng cục Thống kê, vốn tín dụng đầu tư đóng góp khoảng gần 9% vào tổng vốn đầu tư toàn xã hội giai đoạn 2014 - 2020. Các NHTM nhà nước không chỉ chiếm tỷ trọng lớn nhất về cho vay và tiền gửi, mà còn vay chính sách (thường tập trung vào các DNNN), trực tiếp góp vốn chủ sở hữu vào một số DNNN trong lĩnh vực giao thông vận tải.

Về nguồn vốn, hiện các DNNN đầu tư trực tiếp vào KCHT vẫn phụ thuộc nhiều vào các hỗ trợ tài chính của Nhà nước dưới các hình thức khác nhau (như tín dụng của VDB và các NHTM nhà nước). Đối với nguồn vốn ngoại tệ, các DNNN chủ yếu dựa vào bảo lãnh chính phủ và vay lại nguồn ODA của Chính phủ. Tuy vậy, điểm tích cực là đã có một số doanh nghiệp trong lĩnh vực năng lượng (EVN, PVN) nỗ lực trong việc nâng cao tín nhiệm để chủ động tìm nguồn vốn tài trợ độc lập từ nước ngoài.

2.2. Hỗ trợ tài chính của Nhà nước cho các dự án hạ tầng

Bên cạnh trực tiếp tham gia đầu tư, Nhà nước cũng cung cấp các khuyến khích tài chính để thúc đẩy đầu tư cho KCHT. Các hỗ trợ này có thể ở dạng trực tiếp dựa trên nguồn lực công (như ưu đãi thuế, quy định giá điện mặt trời ưu đãi…) hoặc gián tiếp dựa trên nguồn lực công giúp các địa phương và doanh nghiệp tiếp cận vốn (thông qua vai trò của VDB, cung cấp bảo lãnh chính phủ, cho vay lại vốn ODA đối với doanh nghiệp và chính quyền địa phương, thành lập các quỹ đầu tư phát triển địa phương).

Ngân hàng Phát triển Việt Nam cho vay khoảng 9 tỷ USD (chiếm 40% tổng vốn huy động) trong giai đoạn 2006 - 2016 cho các dự án sản xuất và phân phối điện. Trong lĩnh vực giao thông, thông qua việc cho vay lại nguồn vốn ODA và vốn vay của các tổ chức tín dụng xuất khẩu quốc tế, VDB đã cung cấp khoảng 600 triệu USD ở dạng vốn chủ sở hữu và nợ vay cho một số dự án. Kỳ hạn cho vay tín dụng đầu tư phát triển thường là 8 - 10 năm.

Bảo lãnh chính phủ đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ các doanh nghiệp (đặc biệt là các DNNN) tiếp cận nguồn vốn cho phát triển hạ tầng. Đến cuối năm 2020, dư nợ Chính phủ bảo lãnh ở mức 5,9% GDP; trong đó, bảo lãnh vay trong nước chiếm 45,7%, bảo lãnh vay nước ngoài chiếm 54,3%. Lĩnh vực năng lượng được Chính phủ bảo lãnh nhiều nhất trong thời gian vừa qua. Thêm vào đó, khoảng 30% công suất phát điện (13 GW) do các nhà đầu tư tư nhân trong và ngoài nước phát triển theo hình thức BOT, thường được Chính phủ hỗ trợ theo hình thức GGU5, chủ yếu dành cho các nhà máy nhiệt điện lớn do các nhà đầu tư quốc tế phát triển. Bên cạnh đó, lĩnh vực hàng không cũng được Chính phủ bảo lãnh cho vay, gồm Tổng công ty Hàng không Việt Nam (1,03 tỷ USD) và Công ty cổ phần Cho thuê máy bay (297,4 triệu USD).

Tính đến cuối năm 2019, tổng dư nợ cho vay lại (không bao gồm cho vay chính quyền địa phương) là khoảng 2,1% GDP. Trong 5 năm gần đây, lĩnh vực điện - năng lượng, phát triển hạ tầng vẫn là các ngành, lĩnh vực có số rút vốn cho vay lại cao nhất. Tại các địa phương, ưu tiên hàng đầu trong phân bổ vốn cho vay lại chính quyền địa phương là lĩnh vực giao thông (52,3%), bảo vệ môi trường (20%)…

Ngoài ra, các quỹ đầu tư phát triển địa phương đã được thành lập ở nhiều tỉnh, thành phố để huy động vốn và đầu tư cơ sở hạ tầng địa phương. Đến năm 2020 có khoảng 42 quỹ đã thành lập với tổng nguồn vốn hoạt động là 28.040 tỷ đồng. Tuy nhiên, hiệu quả huy động và đầu tư của các quỹ này còn hạn chế.

2.3. Nguồn vốn của khu vực tư nhân cho phát triển kết cấu hạ tầng

Về nguồn tín dụng ngân hàng, theo đánh giá của Ngân hàng Nhà nước (NHNN), trong 63 dự án BOT, BT, PPP do Bộ Giao thông vận tải quản lý, các NHTM tham gia tài trợ chiếm tới 89% tổng mức đầu tư. Bình quân giai đoạn 2016 - 2019, dư nợ lĩnh vực BOT, BT giao thông tăng 10,82%, chiếm 1,51% dư nợ. Đến cuối tháng 6/2020, dư nợ lĩnh vực này tăng 0,49%, chiếm 1,31%.

Về nguồn vốn từ thị trường vốn trong nước, mặc dù quy mô thị trường trái phiếu doanh nghiệp có tốc độ phát triển nhanh trong những năm gần đây, từ dưới 5% GDP (giai đoạn 2011 - 2015) lên 15,45% GDP (năm 2020), nhưng xét ở khả năng tài trợ vốn cho xây dựng KCHT thì còn hạn chế. Kỳ hạn phát hành trái phiếu phổ biến là 2 năm, 3 năm, 5 năm, trong khi nhu cầu đầu tư KCHT có thể lên tới 20 - 25 năm. Hiện nay, tổ chức phát hành trên thị trường trái phiếu doanh nghiệp chủ yếu là các ngân hàng và doanh nghiệp bất động sản. Bên cạnh đó, nhà đầu tư sơ cấp trái phiếu doanh nghiệp chủ yếu là NHTM (mua khoảng 40 - 45% tổng khối lượng trái phiếu phát hành), công ty chứng khoán (mua khoảng 35 - 40%). Điều này cho thấy ngay cả khi doanh nghiệp vay nợ qua kênh phát hành trái phiếu nhưng thực chất vẫn dựa nhiều vào nguồn vốn ngân hàng.

Phát hành cổ phiếu cũng là kênh huy động vốn từ thị trường chứng khoán trong nước của các doanh nghiệp. Trong thời gian qua, một số công ty hạ tầng lớn thành công trong việc huy động vốn từ thị trường chứng khoán thông qua chào bán công chúng và phát hành cổ phiếu riêng lẻ để huy động vốn cho các dự án hạ tầng. Tuy nhiên, Ủy ban Kinh tế - Xã hội châu Á và Thái Bình Dương - UNESCAP (2017) đánh giá, các công ty lớn nhất hoạt động trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng địa phương, bao gồm cả các DNNN, thường là doanh nghiệp không niêm yết.

Bên cạnh đầu tư của khu vực tư nhân trong nước còn có đầu tư của khu vực FDI, chủ yếu trong lĩnh vực năng lượng và giao thông. Các nhà đầu tư quốc tế đã cung cấp vốn cho một số dự án điện khí và điện than lớn và có xu hướng tăng trong những năm gần đây. Năm 2020, lĩnh vực sản xuất, phân phối điện thu hút tổng vốn đầu tư trên 5,1 tỷ USD, chiếm 18% tổng vốn đầu tư đăng ký, cao gấp 38 lần so với giai đoạn 5 năm trước đó. Trong lĩnh vực giao thông, nhiều tập đoàn hàng đầu thế giới (Hutchison, PSA...) cũng đã cung cấp nguồn vốn FDI vào hạ tầng cảng biển. Ngoài ra, một số dự án giao thông đường bộ đã thu hút được nhà đầu tư nước ngoài dưới hình thức mua vốn cổ phần của công ty Việt Nam đầu tư vào các dự án BOT.

Theo 4 yêu cầu về huy động nguồn lực tài chính cho phát triển KCHT, Việt Nam đã đạt được một số thành công trong giai đoạn 2011 - 2020, nhất là đối với khu vực công. Thời gian vừa qua, nguồn lực cho phát triển KCHT đã được huy động đáng kể, giúp Việt Nam duy trì mức đầu tư cao so với các nước trong khu vực và trên thế giới. Tài chính công đóng góp phần lớn cho đầu tư phát triển KCHT đã dựa trên các nguồn lực có tính dài hạn hơn với chi phí và rủi ro thấp hơn. Việc tăng cường huy động từ các nguồn đất đai, tài nguyên, tài sản công đã giúp duy trì thu NSNN ổn định trong bối cảnh nhiều nguồn thu có xu hướng giảm, tạo điều kiện để bố trí nguồn lực cho các nhiệm vụ chi ĐTPT. Lãi suất phát hành TPCP giảm đáng kể, cơ cấu vay nợ Chính phủ ít rủi ro hơn nhờ tăng tỷ trọng của vay trong nước. Đối với yêu cầu về đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô, từ năm 2016 đến nay, cơ cấu lại NSNN được đẩy mạnh hướng đến bền vững tài khóa. Theo đó, tỷ lệ nợ công giảm, góp phần duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, trong khi vẫn duy trì được nguồn lực công cho phát triển KCHT.

Tuy nhiên, khu vực tư nhân đã có những đóng góp nhất định cho phát triển KCHT một số lĩnh vực (như năng lượng, giao thông, viễn thông) nhưng mức độ tham gia nhìn chung còn hạn chế. Khu vực tư nhân gặp khó khăn trong việc huy động vốn trung dài hạn cho đầu tư KCHT. Việc huy động nguồn vốn của khu vực tư nhân để đầu tư KCHT lại phải đối mặt với chi phí và rủi ro huy động lớn. Nguyên nhân là do việc tiếp cận nguồn vốn trung dài hạn còn gặp khó khăn, chủ yếu dựa vào nguồn vốn ngân hàng.

3. Những thách thức đặt ra đối với huy động nguồn lực tài chính cho đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng tại Việt Nam

[1] Dư địa để tiếp tục mở rộng, ưu tiên nguồn lực từ NSNN cho đầu tư phát triển KCHT gặp khó khăn, hỗ trợ tài chính nhà nước gián tiếp có xu hướng giảm dần.

Năm 2020, các khoản thu khác ngoài thuế và phí (như thu từ thoái vốn, thu từ cổ tức, thu tiền sử dụng đất…) chiếm khoảng 20% tổng thu NSNN; trong đó, thu từ giao quyền sử dụng đất chiếm khoảng 10% tổng thu NSNN. Thu từ tiền sử dụng đất dự báo giảm trong trung và dài hạn do nguồn cung về đất là hữu hạn. Bên cạnh đó, thu từ thuế nhập khẩu cũng sẽ tiếp tục giảm trong thời gian tới khi Việt Nam thực hiện đầy đủ các cam kết về cắt giảm thuế trong các hiệp định thương mại.

Đối với vay nợ trong nước, việc tăng tỷ lệ nắm giữ TPCP của các nhà đầu tư tổ chức dài hạn cũng gặp khó khăn do tiềm lực tài chính còn hạn chế. Ngoài bảo hiểm xã hội có nguồn vốn lớn và đã đầu tư chủ yếu vào TPCP (khoảng 85%), thì quy mô nguồn lực của hệ thống các doanh nghiệp bảo hiểm và công ty chứng khoán vẫn còn tương đối nhỏ. Tính đến cuối năm 2020, tổng tài sản của ngành bảo hiểm khoảng 9% GDP; tổng giá trị tài sản quản lý của các công ty quản lý quỹ ở mức 5,5% GDP.

Chi phí vay nợ ngày càng cao do tỷ lệ vốn vay trong tổng vốn ODA đang có xu hướng tăng. Hơn nữa, từ khi Việt Nam tốt nghiệp chương trình IDA của Ngân hàng Thế giới (WB), khả năng tiếp cận nguồn vốn vay đủ điều kiện ODA đang giảm dần, thay thế bằng nguồn vốn vay kém ưu đãi hoặc sát với điều kiện thị trường. Ngoài ra, huy động ODA, tín dụng ưu đãi thường đi kèm với nhiều ràng buộc, ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư và khả năng trả nợ các dự án được vay từ nguồn vốn ODA của Chính phủ.

Hỗ trợ tài chính nhà nước để các doanh nghiệp và địa phương huy động vốn cũng có xu hướng giảm. Từ năm 2016, việc cấp bảo lãnh chính phủ cho các dự án đầu tư của doanh nghiệp được quản lý chặt chẽ theo định hướng tại Nghị quyết số 07-NQ/TW của Bộ Chính trị và Nghị quyết số 25/2016/QH14 của Quốc hội. Theo đó, dư nợ bảo lãnh chính phủ/GDP đã giảm từ 11,1% (năm 2015) xuống còn 5,8% (năm 2020). Trong giai đoạn tới, các khoản vay ODA sẽ giảm dần, dẫn đến thiếu hụt nguồn vốn vay dài hạn, ưu đãi cho đầu tư KCHT. Điều này cũng ảnh hưởng đến việc Chính phủ hỗ trợ nguồn vốn cho doanh nghiệp và địa phương từ cho vay lại ODA.

[2] Hiệu quả phân bổ và sử dụng nguồn lực công ở mức thấp đã gây ra những áp lực không nhỏ đối với huy động, xuất phát từ những yếu kém về thể chế và quản trị đầu tư công trên cả 3 giai đoạn: lập kế hoạch, phân bổ đầu tư và thực thi dự án đúng tiến độ, trong phạm vi ngân sách.

Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật nói chung, liên quan đến phát triển KCHT nói riêng còn chưa đầy đủ và đồng bộ, việc áp dụng còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc, phải tiếp tục nghiên cứu sửa đổi, bổ sung. Về phân bổ đầu tư, cân đối nguồn lực khó khăn nhưng tình trạng sử dụng nguồn vốn đầu tư công dàn trải, thiếu trọng điểm, dẫn tới các dự án thường bị kéo dài, chậm đưa vào sử dụng để phát huy hiệu quả, chi phí đầu tư tăng. Phân cấp đầu tư công giữa Trung ương và địa phương ngày càng tăng, kèm theo những bất cập làm hạn chế tính định hướng của Trung ương và “kìm hãm” vai trò của chính quyền địa phương6. Tính kết nối giữa yêu cầu bố trí nguồn lực cho chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên còn chưa cao, nhất là yêu cầu bố trí nguồn vốn cho công tác duy tu, bảo dưỡng. Về thực thi đầu tư, việc triển khai các dự án phát triển KCHT còn gặp rất nhiều trở ngại, nhất là trong công tác giải phóng mặt bằng. Tình trạng này làm chậm tiến độ giải ngân đầu tư công7 trong khi vẫn phải trả chi phí vốn vay và thời gian vay có hạn, đã gây ra các áp lực lên NSNN và kế hoạch huy động vốn vay.

[3] Sự tham gia của khu vực tư nhân vào đầu tư, phát triển KCHT còn hạn chế, chưa tương xứng tiềm năng. Đầu tư vào KCHT chỉ chiếm gần 7% đầu tư của khu vực tư nhân giai đoạn 2011 - 2020. Thực tế đã có một số dự án PPP phải chuyển sang hình thức đầu tư công do không thu hút được nhà đầu tư.

Hạn chế của khu vực tư nhân trong đầu tư phát triển KCHT và tham gia vào các dự án PPP xuất phát từ nhiều nguyên nhân. Năng lực của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong việc đàm phán các hợp đồng PPP còn hạn chế, trong khi đây là những dự án mang tính chất dài hạn và đi kèm với chi phí lớn. Các dự án BT thanh toán bằng quỹ đất đã bộc lộ một số bất cập8. Cạnh tranh trong việc lựa chọn nhà đầu tư vẫn còn hạn chế 9.

Các dự án PPP chịu sự điều chỉnh của nhiều luật và tiềm ẩn những xung đột giữa quy định pháp lý PPP và các luật khác, chẳng hạn như Luật Đấu thầu, Luật NSNN, Luật Đầu tư công, Luật Quản lý nợ công… Trong thực tiễn triển khai, các dự án được thực hiện còn mang tính đơn lẻ, không có chính sách và tầm nhìn chiến lược để tạo dựng thị trường PPP, thiếu sự chuẩn bị của khu vực nhà nước trong việc hợp tác với khu vực tư nhân và lợi ích xung đột giữa các bên trong nhiều dự án.

Vấn đề về chia sẻ rủi ro trong đầu tư PPP được các nhà đầu tư quan tâm nhưng hiện còn thiếu các công cụ chia sẻ rủi ro cho dự án. Bên cạnh đó, các quy định về vai trò, trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư; chính sách chia sẻ rủi ro, giải quyết tranh chấp giữa các bên tham gia thực hiện dự án và về chế tài xử lý vi phạm của nhà đầu tư, cũng như cơ quan có liên quan phía Nhà nước còn chưa đồng bộ. Các bất cập này dần được khắc phục khi Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020 có hiệu lực.

[4] Khả năng tiếp cận các nguồn vốn dài hạn cho đầu tư KCHT gặp khó khăn do xuất phát từ việc thị trường tài chính phát triển chưa đồng bộ, chủ yếu dựa vào tín dụng ngân hàng nên chưa tạo điều kiện cho sự tham gia của khu vực tư nhân vào đầu tư phát triển KCHT.

Tín dụng ngân hàng bị giới hạn bởi các chỉ tiêu an toàn hệ thống và quy định siết chặt sử dụng vốn ngắn hạn để cho vay trung, dài hạn. Việc đánh giá các dự án có quy mô lớn và thời gian dài như các dự án hạ tầng năng lượng, giao thông còn nhiều bất cập khi đánh giá cho vay. Tín dụng ngân hàng trong nước thường cung cấp các khoản vay kèm tài sản thế chấp, cho vay dựa trên doanh thu dự án chưa phổ biến. Trước tình trạng nợ xấu với các dự án BOT, BT giao thông đang có xu hướng tăng10, NHNN định hướng siết chặt tín dụng với các dự án BOT thời gian tới, sẽ ảnh hưởng đến nguồn vốn cho các dự án giao thông.

Về thị trường vốn, các sản phẩm của thị trường chứng khoán chưa đa dạng, chủ yếu bao gồm cổ phiếu và TPCP, ít quỹ đầu tư niêm yết. Thị trường trái phiếu nói chung và trái phiếu doanh nghiệp nói riêng vẫn nhỏ so với các nước trong khu vực. Phần lớn trái phiếu doanh nghiệp được phát hành riêng lẻ (chiếm khoảng 98%), với thời hạn ngắn (trung bình là 5 năm) nên dẫn đến nhiều rủi ro và thanh khoản thấp, không đảm bảo nguồn tài chính trong dài hạn cho đầu tư vào các dự án KCHT. Thị trường xếp hạng tín nhiệm quốc gia còn chưa phát triển nên chưa thực sự tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp trong việc phát hành trái phiếu doanh nghiệp để đầu tư cho các dự án phát triển KCHT.

4. Một số đề xuất chính sách

Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2021 - 2030 tiếp tục xác định KCHT là một trong các đột phá chiến lược. Để thực hiện được các mục tiêu và đột phá về phát triển KCHT hiệu quả, cần có những giải pháp huy động nguồn lực cho phát triển KCHT ở Việt Nam trong thời gian tới.

[1] Khơi thông nguồn lực tài chính công cho đầu tư KHCT

Theo đó, Việt Nam cần cải cách hệ thống thuế, mở rộng cơ sở thuế, chống xói mòn nguồn thu; đổi mới phương thức phân cấp nguồn thu giữa các cấp chính quyền, từng bước củng cố, tăng cường tính bền vững về quy mô thu ngân sách trung ương. Hệ thống chính sách thu từ đất đai, bao gồm các chính sách thuế, phí, chính sách thu từ tiền sử dụng đất, tiền cho thuê đất và ưu tiên tập trung nguồn lực từ thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất cho đầu tư phát triển cần được hoàn thiện.

Ngoài ra, nguồn lực từ tài sản công, từ thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp cần được khai thác hiệu quả. Việc hoàn thiện chính sách, cơ chế quản lý tài sản công cần được đẩy mạnh, đảm bảo sử dụng hiệu quả, tiết kiệm tài sản quốc gia. Các nguồn lực về tài sản công, đất đai và tài nguyên cần được thực hiện kiểm kê, đánh giá đầy đủ, thực chất để có các giải pháp khai thác phù hợp. Bên cạnh đó, Việt Nam cần tiếp tục đẩy mạnh tái cơ cấu DNNN, đảm bảo nguyên tắc DNNN chỉ tập trung vào những ngành, lĩnh vực KCHT then chốt, thiết yếu; những địa bàn quan trọng và quốc phòng, an ninh...

[2] Nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực cho phát triển KCHT

Nguồn vốn NSNN cần tập trung đầu tư các dự án KCHT quy mô lớn, quan trọng quốc gia, đặc biệt, tăng quy mô nguồn lực phân bổ cho công tác vận hành, bảo trì và sửa chữa hạ tầng. Để nâng cao tính chủ động của ngân sách địa phương trong việc huy động nguồn lực cho đầu tư phát triển KCHT trên địa bàn, các quy định của Luật NSNN và các quy định có liên quan cần được nghiên cứu, sửa đổi nhằm từng bước hạn chế và tiến tới xóa bỏ tính lồng ghép của hệ thống NSNN, đảm bảo tính chủ động và tăng cường quyền hạn đối với chính quyền địa phương trong việc lập, quyết định, giao dự toán ngân sách, sử dụng ngân sách và quyết toán ngân sách.

[3] Thu hút nguồn lực tư nhân cho đầu tư phát triển KCHT

Các văn bản hướng dẫn Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư cần được ban hành đầy đủ, nhanh chóng, đặc biệt là các cơ chế về chia sẻ rủi ro cần được quy định trong Luật để thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân trong việc phát triển KCHT. Các quy định có liên quan đến việc quy định và xác định mức thu phí sử dụng KCHT cần được rà soát, đảm bảo hài hòa lợi ích của các chủ thể có liên quan. Việt Nam cần thúc đẩy công khai cơ hội tiếp cận thông tin giữa các nhà đầu tư; công khai các dự án đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách; tạo điều kiện bình đẳng trong đấu thầu xây dựng và thực hiện các công trình, dự án đầu tư bằng nguồn vốn NSNN trên cơ sở hiệu quả cho các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Các vướng mắc về thủ tục, cơ chế, giải phóng mặt bằng... cần được tập trung giải quyết.

[4] Phát triển thị trường tài chính để cung ứng vốn cho đầu tư KCHT

Việt Nam cần tiếp tục xây dựng năng lực của các ngân hàng trong nước về đánh giá hiệu quả các dự án KCHT, PPP và cấp vốn vay theo hình thức tài chính dự án. Đối với thị trường vốn, các công cụ chuyên biệt như các quỹ đầu tư phát triển hạ tầng, các mô hình chứng khoán hóa, phát hành trái phiếu dựa trên doanh thu dự án cần được phát triển. Các tổ chức tín nhiệm cần được phát triển, đảm bảo doanh nghiệp phát hành trái phiếu ra công chúng và niêm yết trái phiếu phải được định mức tín nhiệm.

Quỹ bảo hiểm xã hội, các doanh nghiệp bảo hiểm cần tăng cường tiềm lực tài chính thông qua khuyến khích phát triển chương trình hưu trí tự nguyện (sản phẩm bảo hiểm hưu trí, các quỹ hưu trí). Ngoài ra, Việt Nam cần khuyến khích sự tham gia dài hạn của nhà đầu tư nước ngoài thông qua hoàn thiện khung pháp lý về tỷ lệ sở hữu nước ngoài tại doanh nghiệp, cho phép tăng sở hữu nước ngoài tại các lĩnh vực nhà nước không cần nắm giữ theo quy định của pháp luật và phù hợp với cam kết quốc tế. Đồng thời, thủ tục hành chính cần được đẩy mạnh cải cách để tạo điều kiện cho nhà đầu tư nước ngoài tiếp cận thị trường chứng khoán Việt Nam.

Tài liệu tham khảo

Tiếng Việt

1. Nguyễn Cảnh Hiệp, Phạm Thu Hương (2020), Tạo lập nguồn vốn cho hoạt động tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước hiện nay, Tạp chí Ngân hàng số 13/2019.

2. Nguyễn Văn Tuấn (2020), Một số giải pháp tăng cường hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA ở Việt Nam, Tạp chí Tài chính Kỳ 1 - Tháng 6/2020.

3. Trần Thu Thủy và nhóm nghiên cứu (2021), Huy động nguồn lực tài chính cho đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giai đoạn 2021 - 2025, tầm nhìn đến năm 2030, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ Tnăm 2020, Bộ Tài chính.

4. Trương Bá Tuấn và Nguyễn Hữu Tuấn (2018), Luận cứ và giải pháp nhằm đổi mới, nâng cao vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương trong bối cảnh hiện nay, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ mã số 2018-21, Bộ Tài chính.

5. Trung tâm Thông tin và Dự báo kinh tế - xã hội quốc gia (2020), Tình hình huy động và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của Việt Nam thời gian qua.

6. VCCI (2020), Một số quan điểm của khu vực tư nhân về quan hệ đối tác công tư tại Việt Nam.

7. WB (2018), Việt Nam: Huy động tối đa nguồn tài chính để phát triển ngành năng lượng.

Tiếng Anh

8. ADB (2017), Meeting Asia's Infrastructure Needs, Working Papers id:11711, eSocialSciences.

9. Inderst, G. (2016), Infrastructure Investment, Private Finance, and Institutional Investors: Asia from a Global Perspective, ADBI Working Paper 555.

10. UNESCAP (2017), Infrastructure Financing Strategies for Sustainable Development in Viet Nam, Proceedings in National Workshop on Infrastructure Financing Strategies in Viet Nam.

Bài đăng trên Tạp chí Kinh tế tài chính Việt Nam số 2/2022

*1 Hỗ trợ tài chính thường ở dạng các khoản đóng góp hoặc tài trợ ở giai đoạn xây dựng (như miễn phí hoặc yêu cầu thanh toán giá với mức ưu đãi cho khu vực công; cung cấp tài sản công, cho phép sử dụng đất công miễn phí trong thời gian nhượng quyền) và giai đoạn hoạt động (qua các hỗ trợ để tăng doanh thu/ổn định doanh thu như trợ giá năng lượng tái tạo, hỗ trợ doanh thu tối thiểu; hỗ trợ giảm chi phí như các khoản đóng góp cho các nghĩa vụ nợ, miễn giảm thuế).

*2 Các hình thức phổ biến là đồng đầu tư với khu vực tư nhân, cung cấp bảo lãnh hoặc các phương tiện thanh khoản dự phòng cho các chủ nợ của giúp tăng tính hấp dẫn của dự án đối với các nhà đầu tư tư nhân. Các chủ thể cung cấp hỗ trợ thay cho chính phủ thường là ngân hàng phát triển quốc gia, quỹ cơ sở hạ tầng công, các tổ chức đa phương được nhà nước góp vốn.

*3 Bài viết sử dụng tổng vốn đầu tư toàn xã hội theo 5 ngành: (i) Sản xuất và phân phối điện, khí đốt, nước nóng; (ii) Cung cấp nước; hoạt động quản lý và xử lý rác thải, nước thải; (iii) Vận tải, kho bãi; (iv) Thông tin và truyền thông; (v) Nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản, để đại diện cho 5 lĩnh vực hạ tầng cơ bản (năng lượng, cung cấp nước và xử lý rác, vận tải - kho bãi, thông tin - truyền thông, thủy lợi). Do đầu tư cho các hạ tầng thủy lợi, đê điều thời gian qua phụ thuộc vào khu vực nhà nước nên bài viết chỉ sử dụng số liệu đầu tư của khu vực nhà nước vào lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản.

*4 Về cơ cấu đầu tư nhà nước theo lĩnh vực KCHT bình quân giai đoạn 2011 - 2020, vận tải - kho bãi chiếm tỷ trọng lớn nhất (trên 42% đầu tư vào KCHT); tiếp đến là sản xuất và phân phối điện, khí đốt (khoảng 29%); nông nghiệp (khoảng 14%).

*5 Đây là hình thức cấp các bảo lãnh khác không liên quan đến nợ vay. Chẳng hạn, đầu tư tư nhân nước ngoài vào ngành than và ngành khí thường yêu cầu phải có GGU để bảo hiểm một số rủi ro nhất định của Việt Nam.

*6 Tính chung trong cơ cấu đầu tư nhà nước giai đoạn 2011 - 2020, tỷ trọng đầu tư của Trung ương là 43,5%, địa phương là 56,5%.

*7 Tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư thực hiện từ NSNN so với kế hoạch chỉ đạt 97,8% năm 2016; 93,9% năm 2017; 92,1% năm 2018; 90,5% năm 2019; 91,1% năm 2020.

*8 Như các vấn đề về quy trình định giá đất, cũng như mức độ mà các chính quyền địa phương thực sự hưởng lợi từ việc gia tăng giá trị đất do hạ tầng được cải thiện. Trước những bất cập của cơ chế đổi đất lấy hạ tầng, phương thức BT đã được đưa ra khỏi Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020 và từ ngày 15/8/2020 dừng thực hiện các dự án BT chưa được phê duyệt chủ trương đầu tư.

*9 Theo đánh giá của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 69% dự án PPP hoàn tất lựa chọn nhà đầu tư năm 2018 là chỉ định thầu. Đối với các dự án BT, tỷ lệ chỉ định trực tiếp nhà đầu tư lên đến 94%.

 

*10 Tại thời điểm ngày 30/6/2019, tỷ lệ nợ xấu BOT giao thông là 2,11% và đến ngày 30/6/2020 đã tăng lên 5%.

Bình chọn

Điểm bình chọn
0 / 5
Tổng 0 lượt bình chọn
5
0%
4
0%
3
0%
2
0%
1
0%