- Đơn vị chủ trì: Ban Chính sách tài chính doanh nghiệp

- Chủ nhiệm nhiệm vụ: CN. Nghiêm Xuân Châu Anh

- Năm giao nhiệm vụ: 2022  Mã số: 2022-39-Đ2

1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu

Đầu tư công, quản trị tư được hiểu là việc tư nhân quản lý, khai thác và sử dụng các tài sản hình thành từ đầu tư công. Việc cho phép tư nhân quản lý, khai thác và sử dụng các tài sản hình thành từ đầu tư công thông qua các hình thức như bán, chuyển nhượng và thuê vận hành, một mặt góp phần nâng cao hiệu quả khai thác, sử dụng tài sản công; mặt khác góp phần tách bạch giữa vai trò quản lý nhà nước và vai trò quản lý, khai thác tài sản công.

Về mặt lý luận, đầu tư công là hoạt động đầu tư của nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Đầu tư công, quản trị tư là một phương tiện để tăng cường đầu tư vào tài sản kết cấu hạ tầng hiện có và tài sản kết cấu hạ tầng đã được đưa vào kế hoạch, bao gồm việc kêu gọi các đối tác tư nhân có năng lực cho thuê dài hạn các kết cấu hạ tầng hiện có và tái sử dụng tiền cho thuê để đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng mới (nhưng hiện chưa được cấp vốn). Đầu tư công, quản trị tư là một cơ chế mà chính phủ sẽ lấy doanh thu từ giá trị của tài sản kết cấu hạ tầng hiện có để đầu tư vào cơ sở hạ tầng mới bằng cách cho thuê hoặc bán tài sản thuộc sở hữu của chính phủ cho các nhà đầu tư khu vực tư nhân.

Trong lĩnh vực giao thông vận tải, những tài sản này thường là đường cao tốc hoặc cầu thu phí hoặc phần đường vượt mức. Ngoài việc tạo ra doanh thu mới thường dưới hình thức thanh toán tiền thuê trả trước, các dự án đầu tư công, quản trị tư còn yêu cầu các nhà đầu tư thuộc khu vực tư nhân cải thiện vốn, mở rộng công suất của các cơ sở cho thuê hoặc cải tiến các phương tiện hay dịch vụ vận tải mới. Doanh thu từ khoản cho thuê được trả trước có thể được sử dụng để trả nợ cho dự án được đầu tư hoặc cho chương trình dự án mới nhưng tại thời điểm đó vẫn chưa được cấp vốn. 

Qua nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới cho thấy, đã có một số quốc gia áp dụng thành công mô hình đầu tư công, quản trị tư trong một số lĩnh vực như kết cấu hạ tầng giao thông, qua đó nâng cao hiệu quả trong quản lý, vận hành và khai thác dự án đầu tư công. Tuy nhiên, đầu tư công, quản trị tư vẫn còn là khái niệm mới đối với Việt Nam. Bản thân các quy định liên quan chưa thực sự phát huy được hết vai trò và lợi ích của mô hình này. Trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng, theo đánh giá của Bộ Giao thông vận tải, vẫn chưa có quy định pháp lý để điều chỉnh việc bán, chuyển nhượng, thuê vận hành các công trình hạ tầng, đặc biệt trong lĩnh vực giao thông đặt ra yêu cầu cần phải đổi mới cơ chế giao quản lý, khai thác các tài sản kết cấu hạ tầng giao thông hàng hải, hàng không, đường bộ, đường sắt và đường thủy nội bộ theo hướng tăng cường xã hội hóa, tách biệt rõ rệt vai trò quản lý nhà nước với vai trò quản lý, khai thác kết cấu hạ tầng giao thông vận tải.

Chính vì vậy, việc nghiên cứu đề tài “Đầu tư công, quản trị tư: Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam” là thực sự cần thiết, có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Đề tài nghiên cứu về đầu tư công, quản trị tư của các nước và Việt Nam, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Đầu tư công, quản trị tư, trong đó tập trung vào đầu tư công, quản trị tư đối với tài sản kết cấu hạ tầng giao thông.

- Phạm vi nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu kinh nghiệm đầu tư công, quản trị tư của một số nước (trên khía cạnh: Khung khổ pháp lý; hình thức áp dụng; lĩnh vực áp dụng; cơ chế giải quyết tranh chấp; phân chia lợi ích, rủi ro…). Đối với phần thực trạng, đề tài giới hạn phạm vi nghiên cứu đầu tư công, quản trị tư tại Việt Nam từ năm 2011 đến nay. Về không gian, phần kinh nghiệm quốc tế được giới hạn bởi các quốc gia đến từ châu Đại Dương, châu Mỹ, châu Âu và châu Á; bao gồm các quốc gia phát triển (Anh, Hoa Kỳ, Úc, Nhật Bản) và các quốc gia đang phát triển (Ấn Độ, Indonesia).

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã khái quát một số vấn đề chung về đầu tư công, quản trị tư như khái niệm, đặc điểm, vai trò, lợi ích và rủi ro khi áp dụng đầu tư công, quản trị tư. Trên cơ sở đó, đề tài đã làm rõ khung lý thuyết về đầu tư công, quản trị tư đối với tài sản kết cấu hạ tầng. Đầu tư công, quản trị tư được hiểu là việc cho phép tư nhân tham gia quản lý, khai thác và sử dụng các tài sản được hình thành từ đầu tư công thông qua các hình thức bán, nhượng quyền và thuê vận hành nhằm góp phần nâng cao hiệu quả khai thác, sử dụng tài sản công. Mô hình đầu tư công, quản trị tư có vai trò nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản Nhà nước đã đầu tư; tạo nguồn vốn để nhà nước đầu tư cơ sở hạ tầng mới; giúp tăng năng suất và sử dụng các nguồn lực một cách hiệu quả, góp phần thúc đẩy cải cách các lĩnh vực. Đầu tư công, quản trị tư mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân vì tận dụng được nguồn lực tài chính của nhà nước và năng lực quản lý từ phía tư nhân, giảm gánh nặng quản lý của Nhà nước trong khi vẫn bảo đảm lợi ích cho người dân và xã hội; xử lý và tái sử dụng những tài sản, cơ sở hạ tầng cũ, đồng thời huy động khu vực tư nhân tham gia vào cùng với nhà nước trong cung cấp các dịch vụ đáp ứng các yêu cầu của xã hội, giúp Chính phủ giảm bớt gánh nặng cho việc trực tiếp cung cấp dịch vụ, từ đó giảm bớt thâm hụt ngân sách nhà nước, tập trung nguồn ngân sách nhà nước vào các hoạt động bảo đảm công bằng và an sinh xã hội, trợ giúp những đối tượng thiệt thòi như người nghèo. Đầu tư công, quản trị tư khác với tư nhân hóa ở chỗ nhà nước và tư nhân (kể cả cộng đồng) thực hiện "3 chia sẻ", tức là cùng chia sẻ lợi ích, trách nhiệm và rủi ro. Chính phủ và các cơ quan có liên quan cần nhận diện và phân bổ rủi ro trước các hợp đồng nhượng quyền hoặc cho thuê khi áp dụng đầu tư công, quản trị tư; đảm bảo giảm thiểu các rủi ro hoặc chuyển giao cho bên có khả năng kiểm soát tốt nhất, từ đó cải thiện khả năng thanh toán và đảm bảo chất lượng dịch vụ lâu dài. Theo đó, các rủi ro có thể do cơ quan có thẩm quyền phụ trách hoặc chuyển trách nhiệm sang khu vực tư nhân, hoặc được chia sẻ giữa các cơ quan có liên quan và khu vực tư nhân.

(2) Đề tài đã làm rõ cơ sở lựa chọn các quốc gia để nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế; đi sâu nghiên cứu kinh nghiệm của từng nước theo các khía cạnh từ khung khổ pháp lý, hình thức áp dụng, lĩnh vực áp dụng, các chính hỗ trợ, cơ chế chia sẻ rủi ro, việc kiểm tra/giám sát thực hiện đầu tư công, quản trị tư. Qua nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế của một số quốc gia (Úc, Hoa Kỳ, Anh, Nhật Bản, Ấn Độ, Indonesia) cho thấy, không có một khuôn khổ pháp lý hay mô hình nào được áp dụng giống nhau hoàn toàn trên thế giới. Tùy theo điều kiện kinh tế - xã hội, lịch sử, trình độ phát triển và năng lực quản lý, đặc điểm chính trị - pháp luật cũng như mục tiêu phát triển trong từng giai đoạn mà mỗi quốc gia lựa chọn và xây dựng, phát triển mô hình đầu tư công, quản trị tư theo các cách khác nhau.

(3) Trên cơ sở hệ thống hóa cơ sở pháp lý hiện hành về đầu tư công, quản trị tư ở Việt Nam; phân tích thực trạng đầu tư công, quản trị tư tại Việt Nam từ năm 2011 đến nay; bối cảnh trong nước và quốc tế tác động đến việc thúc đẩy thực hiện đầu tư công, quản trị tư; định hướng về đầu tư công, quản trị tư tại Việt Nam; kinh nghiệm quốc tế từ các nước. Từ những kinh nghiệm trên, đề tài rút ra 07 nhóm bài học có giá trị tham khảo cho Việt Nam: (i) Về vai trò của đầu tư công, quản trị tư đối với phát triển kết cấu hạ tầng, kinh nghiệm quốc tế tại Úc, Mỹ, Anh, Indonesia, Ấn Độ, Nhật Bản…, cho thấy xu hướng thực hiện đầu tư công, quản trị tư đang được triển khai rộng rãi và ngày càng hoàn thiện; (ii) Về vai trò của Nhà nước trong đầu tư công, quản trị tư, mặc dù xã hội hóa, thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư vào hạ tầng, tuy nhiên, Nhà nước vẫn phải đóng vai trò quản lý, giám sát để đảm bảo quyền tiếp cận bình đẳng, tránh tình trạng độc quyền trong việc cung cấp hàng hoá, dịch vụ, công trình; (iii) Về hoàn thiện khung pháp lý đối đầu tư công, quản trị tư, từ thực tế của các quốc gia nghiên cứu cho thấy, không có một khuôn khổ pháp lý hay mô hình nào được áp dụng chung cho mọi quốc gia trên thế giới; (iv) Về hình thức đầu tư công, quản trị tư, có thể thấy nhượng quyền kinh tế và cho thuê, bán lại tài sản được là những hình thức phổ biến nhất; (v) Về lĩnh vực áp dụng đầu tư công, quản trị tư, các tài sản kết cấu hạ tầng như cảng hàng không, sân bay, cảng biển, đường cao tốc...là những lĩnh vực thường được lựa chọn thực hiện đầu tư công, quản trị tư nhằm thu hút nguồn lực từ khu vực tư nhân; (vi) Về chính sách hỗ trợ phát triển đầu tư công, quản trị tư, từ kinh nghiệm các nước, Chính phủ cần đưa ra các chương trình ưu đãi nhằm thúc đẩy các Bộ, ngành, địa phương áp dụng đầu tư công, quản trị tư do đây là mô hình tương đối mới và khá phức tạp; (vii) Về cơ chế giám sát và chia sẻ rủi ro, cần triển khai áp dụng mô hình đầu tư công, quản trị tư cần thực hiện theo lộ trình có tổng kết, đánh giá theo giai đoạn 5 năm, thời hạn cho thuê/ chuyển nhượng cần căn cứ vào đặc điểm, thời gian thu hồi vốn của tài sản, đơn giá cho thuê/ chuyển nhượng xác định theo nguyên tắc thị trường, đảm bảo hài hòa lợi ích của nhà đầu tư, Nhà nước và người dân.

5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ

- Nghiệm thu: Đề tài đã được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết định số 105/QĐ-CLTC ngày 12/10/2023 của Viện Chiến lược và Chính sách tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu nhiệm vụ KHCN cấp Cơ sở năm 2022).

- Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại Thư viện Viện Chiến lược và Chính sách tài chính./.